每經(jīng)記者 鄢銀嬋 發(fā)自重慶

黨的十八屆三中全會(huì)釋放的土地改革信號(hào)，讓土地流轉(zhuǎn)成為持續(xù)的熱點(diǎn)。而在此前，重慶地票制度已經(jīng)試行5年，其在保證耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了緩解城市建設(shè)用地緊缺、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等多贏效果，但也引來(lái)一些質(zhì)疑。為此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者走訪相關(guān)村落，對(duì)話管理部門及學(xué)者專家，以期為地票制度的發(fā)展完善給出有益的參考。

在當(dāng)前各地探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市的背景下，作為重慶盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要工具，地票已經(jīng)低調(diào)試行超過5年。

所謂“地票”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是城市建設(shè)用地指標(biāo)。重慶市國(guó)土資源和房屋管理局 （以下簡(jiǎn)稱重慶市國(guó)土房管局）提供的信息顯示，截至2013年12月底，該市已有近67萬(wàn)農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，涉及面積約39萬(wàn)畝，已完成復(fù)墾18.15萬(wàn)畝 （一部分用于增減掛鉤），已成交地票13.15萬(wàn)畝，成交額達(dá)267億元。

近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者針對(duì)重慶地票運(yùn)行情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，重慶先行先試的地票制度，探索出了一條解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民進(jìn)城后建設(shè)用地被閑置廢棄、耕地保護(hù)壓力增大、城市建設(shè)用地緊缺等問題的新路子，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，達(dá)到多贏的效果。

不過值得注意的是，也有部分市場(chǎng)人士及學(xué)者對(duì)重慶地票模式的運(yùn)行效果和改革前景心存疑慮，對(duì)地票實(shí)行中伴隨的宅基地管理、復(fù)墾耕地質(zhì)量對(duì)等性、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)管理能力等表示擔(dān)憂。

張錦銀的地票賬本/

一方面，農(nóng)村人均宅基地面積大幅超標(biāo)；另一方面，新增城市建設(shè)用地供不應(yīng)求。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)情況下，重慶地票應(yīng)運(yùn)而生。

張錦銀站在一塊種了大白菜的土地前告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，這原本是他家老房子的宅基地，5年前，這塊地一次性給他帶來(lái)了近4萬(wàn)元的收益。至于這塊土地如何 “變現(xiàn)”，其中的訣竅便在于重慶開創(chuàng)性提出的地票制度。

張錦銀是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村村民。2007年底，經(jīng)他本人申請(qǐng)，在區(qū)鄉(xiāng)干部的組織下，張家年久失修的老房子被拆除，所在地塊復(fù)墾為耕地。2008年12月，這塊地與眾多被復(fù)墾的農(nóng)村建設(shè)用地被打包進(jìn)一宗面積上百畝的地票，并進(jìn)入重慶農(nóng)村土地交易所（以下簡(jiǎn)稱重慶土交所）拍賣，經(jīng)過多輪競(jìng)價(jià)，這宗地票以每畝8萬(wàn)多元的價(jià)格被拍走。

而在此前，由于農(nóng)村集體土地只能在集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，張錦銀這塊宅基地曾獲得的報(bào)價(jià)還不到3000元。

近5年來(lái)，重慶依托地票模式，共實(shí)現(xiàn)了267億元的總成交額。

所謂“地票”，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是城市建設(shè)用地指標(biāo)。《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)，即為地票。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的重要工具，重慶地票已經(jīng)低調(diào)試行超過5年。但相對(duì)于和地票一脈相承的重慶土交所，重慶方面對(duì)地票的態(tài)度十分謹(jǐn)慎，即便是在運(yùn)行5年之后，當(dāng)記者采訪重慶市國(guó)土房管局相關(guān)人士時(shí)，對(duì)方的態(tài)度仍然很低調(diào)。

2008年4月，已獲批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市開始籌謀中國(guó)第一家農(nóng)村土地交易所，該交易所的最終目的是要打破城鄉(xiāng)二元土地阻隔，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村集約土地，滿足城市用地需求，同時(shí)讓城市化效益反哺農(nóng)村。

2008年8月上旬，國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，支持重慶探索土地利用新機(jī)制和耕地保護(hù)新模式，設(shè)立農(nóng)村土地交易所。隨后，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過并發(fā)布了 《關(guān)于支持和促進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的意見》。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所正式掛牌。交易所由重慶市政府出資，是該市國(guó)土房管局的直屬副局級(jí)事業(yè)單位。當(dāng)日舉行首場(chǎng)地票交易，拍出兩張地票，共計(jì)1100畝，其中包含前文所述張錦銀家的地塊。

“重慶成為地票試行區(qū)有它自身的特點(diǎn)?！敝貞c土交所執(zhí)行總裁童代志告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，重慶具有特殊的“大城市、大農(nóng)村”格局，1997年城鄉(xiāng)人均年收入差距為3000元，2007年這一差距已擴(kuò)大至1萬(wàn)元，如何消除二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，成為重慶必須破解的難題。

不過最終令重慶下定決心研究地票制度的，是一份來(lái)自江津區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地使用狀況的調(diào)研報(bào)告。

報(bào)告顯示，2006年，江津區(qū)對(duì)全區(qū)用地情況進(jìn)行調(diào)查摸底后發(fā)現(xiàn)，39萬(wàn)農(nóng)戶中，有23%完全放棄了承包地，60%的農(nóng)戶以非農(nóng)收入為主，大量的農(nóng)村房屋空閑和廢置；農(nóng)村居民人均宅基地面積高達(dá)198平方米，遠(yuǎn)高于國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》人均150平米的上限；同時(shí)，重慶每年新增城市建設(shè)用地指標(biāo)約為10萬(wàn)~15萬(wàn)畝，實(shí)際需求卻遠(yuǎn)高于這一數(shù)字。

嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)躍然紙上：一方面，農(nóng)村人均宅基地面積大幅超標(biāo)，另一方面，新增城市建設(shè)用地供不應(yīng)求。各方都在期盼一種工具使二者之間產(chǎn)生化學(xué)效應(yīng)，達(dá)到 “一石二鳥”的效果。這個(gè)工具，便是地票。

一張地票的“旅程”/

市場(chǎng)主體競(jìng)得地票，并不意味著獲得土地使用權(quán)。要想兌現(xiàn)地票，仍需參加“招拍掛”，可在全市范圍選取符合規(guī)劃的土地，用地票辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解到，地票從生產(chǎn)到使用，要經(jīng)歷4個(gè)環(huán)節(jié)，分別是復(fù)墾、驗(yàn)收、交易、使用，每個(gè)環(huán)節(jié)都缺一不可。

據(jù)重慶土交所人士介紹，首先要以土地利用總體規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程為指導(dǎo)，在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，對(duì)規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界以外的農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾。

“復(fù)墾也是一個(gè)系統(tǒng)性的工程?！敝貞c土交所執(zhí)行副總裁王曉芹介紹說(shuō)，復(fù)墾的流程依次為：農(nóng)戶申請(qǐng)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)—區(qū)縣組裝項(xiàng)目—前期測(cè)繪—簽訂協(xié)議—入庫(kù)備案—工程建設(shè)招投標(biāo)—項(xiàng)目實(shí)施復(fù)墾。

宅基地經(jīng)過復(fù)墾后，再由土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門，對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地從質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行把關(guān)，在留足農(nóng)村發(fā)展空間的基礎(chǔ)上進(jìn)行驗(yàn)收，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，便是地票的來(lái)源。

“驗(yàn)收同樣有嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。”王曉芹說(shuō)，復(fù)墾后的耕地要求達(dá)到有效土層厚度不低于40厘米，礫石及瓦礫含量不超過15%，耕地平均臺(tái)面坡度不超過15度，并基本與其他耕地連片。

達(dá)到這些要求，才能驗(yàn)收合格。土交所對(duì)接市場(chǎng)需求后，將驗(yàn)收合格的項(xiàng)目進(jìn)行組合打包，形成一宗地票，在交易所進(jìn)行拍賣，具有獨(dú)立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與競(jìng)買，競(jìng)拍成功者會(huì)得到地票證書。

至于為何使用 “打包”這一形式，童代志解釋稱，重慶人均土地占有量較小，單個(gè)農(nóng)民提供的土地零散，不便于管理，所以采取了在區(qū)縣政府下設(shè)土地整治機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民委托開展復(fù)墾整治，合格后再拿到交易所進(jìn)行拍賣的方式。

“即便地票已經(jīng)成交，但集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶仍然擁有對(duì)該塊復(fù)墾耕地的使用權(quán)?！敝貞c土交所人士介紹稱，只要村民戶籍未更改，都能繼續(xù)對(duì)該塊耕地進(jìn)行種植。

值得注意的是，市場(chǎng)主體競(jìng)購(gòu)到地票并不意味著獲得了土地使用權(quán)，要想把用地指標(biāo)落實(shí)到土地上，仍然需要參加土地“招拍掛”流程，可在重慶范圍內(nèi)選取符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，用地票申請(qǐng)辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，最終將地票落地為實(shí)際的建設(shè)用地地塊。

事實(shí)上，重慶地票制度的大體輪廓在國(guó)內(nèi)另一土地改革制度上也有跡可循。

根據(jù)規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地及經(jīng)營(yíng)性用地等都需要由國(guó)土資源部門提供指標(biāo)，該指標(biāo)按年配給，各地年度建設(shè)發(fā)展所用土地面積不能超過該指標(biāo)數(shù)量。為了應(yīng)對(duì)城市、農(nóng)村建設(shè)用地雙增長(zhǎng)格局，國(guó)家制定了 “城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（以下簡(jiǎn)稱增減掛鉤），要求在城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施期內(nèi)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，將新增耕地轉(zhuǎn)化為掛鉤指標(biāo)，可在城鎮(zhèn)的項(xiàng)目開發(fā)區(qū)內(nèi)占用等量耕地作為建設(shè)用地，以期實(shí)現(xiàn)耕地占用的動(dòng)態(tài)平衡。

“我們的地票制度就是增減掛鉤的升級(jí)版，但又有不同。”童代志告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一是區(qū)域不同：增減掛鉤的拆舊和建新均局限在某個(gè)區(qū)縣范圍，而地票交易在地域上不受限制，能將不同區(qū)縣的地塊打包為一個(gè)指標(biāo)進(jìn)行拍賣，最終拍得指標(biāo)后，在使用它置換建設(shè)用地時(shí)，也不局限于某個(gè)區(qū)縣；二是順序不同，增減掛鉤采用“先用后補(bǔ)”模式，地票則是“先補(bǔ)后用”，實(shí)現(xiàn)“先造地后用地”。

一位對(duì)重慶地票制度頗有研究的人士表示，“用”和“補(bǔ)”這一順序調(diào)換的設(shè)計(jì)，對(duì)于解決當(dāng)前耕地未批先占、多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)劣等普遍問題更能發(fā)揮立竿見影的效果。

重慶市國(guó)土房管局提供的數(shù)據(jù)顯示，近5年以來(lái)，重慶地票交易的頻率和規(guī)模逐年增大，2008年僅交易4宗，2011年便達(dá)到上百宗；成交價(jià)格也由首場(chǎng)交易的8萬(wàn)元/畝逐步提升并穩(wěn)定在20萬(wàn)元/畝左右；2007年重慶城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地的比例為0.33∶1，2012年這一比例變成了0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市場(chǎng)化之手/

在實(shí)際交易中，出價(jià)的高低是決定誰(shuí)能獲得地票的唯一條件。這一市場(chǎng)化運(yùn)作的直觀反映是，以市場(chǎng)供需決定的地票成交價(jià)格日漸趨穩(wěn)。

如果單從上述數(shù)據(jù)來(lái)看，地票模式在重慶的5年試行著實(shí)稱得上 “功德圓滿”。而在探討地票背后的推手時(shí)，多名常年研究地票制度的分析人士均將焦點(diǎn)放在了市場(chǎng)化上面。

“如果說(shuō)地票是盤活農(nóng)村土地市場(chǎng)的工具，那么市場(chǎng)化機(jī)制就是令地票發(fā)揮該功效的核心要素。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英說(shuō)。

“我們?cè)谧畛踉O(shè)計(jì)時(shí)，就把市場(chǎng)化放在了重要的位置，它的理念主要體現(xiàn)在交易環(huán)節(jié)。”童代志表示，在每一場(chǎng)地票拍賣會(huì)前，重慶土交所都會(huì)廣泛發(fā)布交易信息，以確保參加交易的市場(chǎng)各方信息對(duì)等，保障市場(chǎng)供需趨于平衡，而在實(shí)際交易過程中，出價(jià)高低是決定誰(shuí)能獲得地票的唯一條件。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在采訪中注意到，這一市場(chǎng)化基因的直觀反映便是，以市場(chǎng)供需情況決定的交易價(jià)格日漸趨穩(wěn)。

在中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍看來(lái)，重慶地票的最大魅力在于帶動(dòng)了市場(chǎng)多方的積極性，雖然宅基地和農(nóng)房是農(nóng)民的主要財(cái)產(chǎn)，但個(gè)人無(wú)法進(jìn)行確權(quán)買賣，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)收益。此外，由于地票的落地使用在整個(gè)重慶市都有效，渴望獲得城市周邊土地開發(fā)權(quán)的企業(yè)給出的地票價(jià)格上漲空間很大，這對(duì)三峽庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)群等地的農(nóng)民具有較大吸引力。

重慶市國(guó)土房管局提供的信息顯示，該市已有近67萬(wàn)農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，涉及面積約39萬(wàn)畝。

此外，對(duì)于市場(chǎng)另一端的開發(fā)機(jī)構(gòu)而言，持有地票意味著在選擇地塊時(shí)更主動(dòng)。如果開發(fā)商等市場(chǎng)主體看中一個(gè)沒有指標(biāo)的城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的地塊，就可以憑地票申請(qǐng)政府將其納入“招拍掛”流程進(jìn)而競(jìng)拍。

一家重慶本地大型房企品牌公關(guān)人士告訴記者，過去政府推出地塊，企業(yè)參與競(jìng)拍，但留給企業(yè)了解地塊的時(shí)間短，難以與城鄉(xiāng)規(guī)劃形成良性戰(zhàn)略互動(dòng)。在地票制度下，企業(yè)可提早根據(jù)政府規(guī)劃作出項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，并持有地票提早介入地塊規(guī)劃，從而降低了機(jī)會(huì)成本。

溫鐵軍認(rèn)為，地票還推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。一個(gè)佐證是，此前重慶最偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城口縣，農(nóng)房在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易每戶僅幾千元至萬(wàn)元，而在重慶土交所拍賣后，價(jià)格已提升了數(shù)倍甚至十幾倍。

“地票推動(dòng)了遠(yuǎn)距離、大范圍的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，使邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地以指標(biāo)方式分享到城市周邊土地的級(jí)差收益，加大了發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)的力度，這是真正的城市反哺農(nóng)村。”黨國(guó)英說(shuō)。

重慶官方發(fā)布的信息顯示，過去5年以來(lái)，有三分之二的地票來(lái)源于渝東北、渝東南等偏遠(yuǎn)地區(qū)。

尚未完全變現(xiàn)的設(shè)計(jì)初衷/

盡管重慶地票在試行中可能存在復(fù)墾耕地后期管理、耕地質(zhì)量對(duì)等性等問題和隱憂，但地票制度不少細(xì)節(jié)方面正在不斷完善。

在不少專家學(xué)者看來(lái)，重慶地票試行過程中，拆除村民老屋并復(fù)墾形成地票的過程，理論上看是促進(jìn)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，但要達(dá)到占劣補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田等要求，還需要相關(guān)制度的進(jìn)一步詳細(xì)設(shè)計(jì)。

江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村村民陳吉祥向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者反映，當(dāng)時(shí)有村干部要求復(fù)墾村民每年上交一定費(fèi)用作為繼續(xù)耕種的前提條件，有一些村民不愿交錢導(dǎo)致耕地存在一段時(shí)間的閑置。

重慶地票相關(guān)規(guī)定指出，只要參與復(fù)墾的村民戶籍未改變，就仍然擁有該塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但重慶土交所一名知情人士表示，孔目村搞宅基地復(fù)墾是在2006年、2007年，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這個(gè)情況與地票制度的關(guān)系并不大。

“后來(lái)大家都不愿意交這個(gè)錢，現(xiàn)在這個(gè)地基本是自己在種?！币幻迕裾f(shuō)。顯然，復(fù)墾形成耕地的后期管護(hù)利用問題尚未得到根本解決。

此外，重慶地票的設(shè)計(jì)初衷是保護(hù)耕地質(zhì)量和數(shù)量，但從最終執(zhí)行效果來(lái)看，還需要在土地質(zhì)量對(duì)等方面進(jìn)行完善。

“每塊地的自然條件等因素千差萬(wàn)別，數(shù)字不能完全反映，地票制度如果要繼續(xù)試驗(yàn)，甚至推行到更廣的區(qū)域，復(fù)墾耕地的質(zhì)量是一個(gè)不容忽視的問題?！敝袊?guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所教授胡定寰說(shuō)。

事實(shí)上，按照現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡制度，占有耕地和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量水平還難以精確到一一對(duì)等管理。對(duì)此，重慶土交所人士坦承，在地票制度執(zhí)行過程中，也確實(shí)會(huì)遇到這類問題，地票試驗(yàn)將針對(duì)這一問題研究探索解決之道。

據(jù)知情人士透露，重慶土交所正在研究對(duì)耕地試行農(nóng)用地分等定級(jí)和產(chǎn)能核算制度，將土地分成12個(gè)等級(jí)，在地票使用時(shí)，只能使用對(duì)等的土地，不對(duì)等的需要通過折算實(shí)現(xiàn)對(duì)等。“這也是重慶市國(guó)土房管局2009年的調(diào)研課題，目前還在細(xì)化研究”。

此外，地票在法律上的空白同樣引人重視。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾在媒體上公開表示，目前法律上找不到“地票”概念，但地票的實(shí)施意義是將農(nóng)村的集體建設(shè)用地拿到城市去用，是一個(gè)法律概念。

對(duì)此觀點(diǎn)，上述重慶土交所人士并不認(rèn)同。“這個(gè)問題我們也討論過很多次，在地票生產(chǎn)及使用環(huán)節(jié)，沒有改變集體土地的性質(zhì)，復(fù)墾土地的使用權(quán)和所有權(quán)仍為集體所有，發(fā)生變化的只是使用目的，以前是建房子，現(xiàn)在是種莊稼，二者之間不存在抵觸”。

盡管如此，重慶仍然希望防患于未然。童代志向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，今后重慶土交所也將考慮以地方立法的方式建設(shè)有關(guān)地票的法律體系。

除了上述問題，重慶地票制度還存在一些隱憂：在現(xiàn)行制度框架下，農(nóng)戶參與宅基地復(fù)墾熱情較高，政府又制定了地票最低交易保護(hù)價(jià)，這對(duì)市場(chǎng)供需銜接提出了更高的要求。不過，重慶土交所人士對(duì)此表示，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地市場(chǎng)不會(huì)出現(xiàn)供過于求的情況。

實(shí)際上，記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，同最初版本的地票制度相比，當(dāng)前試行的制度不少細(xì)節(jié)方面都在不斷完善。比如，最初的地票制度規(guī)定，開發(fā)商可通過國(guó)家建設(shè)用地計(jì)劃和購(gòu)買兩種方式拿地，而國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)是免費(fèi)的，地票則要花錢，那么究竟誰(shuí)用免費(fèi)的、誰(shuí)花錢就是一個(gè)問題。

對(duì)此，上述重慶土交所人士介紹稱，目前，重慶已形成三軌并行的土地供給架構(gòu)：國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，用于國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目用地、工業(yè)用地和公益性建設(shè)用地；國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的增量指標(biāo)，用于滿足各區(qū)縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地票指標(biāo)則用于主城區(qū)及區(qū)縣城區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地，主要是房地產(chǎn)開發(fā)。

“三軌并行機(jī)制還是存在一些問題，房地產(chǎn)開發(fā)市場(chǎng)需求大，在供需失衡的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)價(jià)格上漲，進(jìn)而刺激房?jī)r(jià)?！笔缆?lián)地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)理王波說(shuō)。

不過重慶市國(guó)土房管局相關(guān)人士并不贊同這一說(shuō)法。“按照目前重慶的地價(jià)、地票價(jià)、房?jī)r(jià)，地票價(jià)格在房?jī)r(jià)中的所占成本還不到1%，對(duì)房?jī)r(jià)的影響幾乎沒有，這也是當(dāng)初將經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與地票相對(duì)接的根本原因”。

該人士補(bǔ)充說(shuō)，重慶方面正在討論有關(guān)“主城區(qū)商業(yè)開發(fā)用地招拍掛環(huán)節(jié)，參與企業(yè)必須持有地票才能進(jìn)場(chǎng)”的模式，但至于目前的條件是否成熟，還需要進(jìn)一步研究。

地票模式的復(fù)制空間

重慶地票交易機(jī)制的核心是保證農(nóng)民對(duì)于土地交易的知情權(quán)和參與權(quán)，這也是值得我國(guó)征地制度改革借鑒的地方。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前各界熱議的話題，各地方政府也在積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)入市的模式。2013年4月，廣州也推出了地票流轉(zhuǎn)制度。

事實(shí)上，市場(chǎng)傳言稱，按照2008年最初的預(yù)想，重慶土交所將以一家全國(guó)性土地交易所的形象出現(xiàn)?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者就此向童代志等人求證，對(duì)方對(duì)此不予置評(píng)。

但據(jù)一名接近重慶土交所的人士透露，“這幾年到土交所考察交流的人很多，動(dòng)過心思的省份也不少，希望以分所的方式在當(dāng)?shù)卦囆械仄敝贫?，甚至還曾向國(guó)土資源部請(qǐng)示了，但在土地方面國(guó)家還是很謹(jǐn)慎，沒有批準(zhǔn)?！?/p>

童代志認(rèn)為，地票針對(duì)的問題具有全國(guó)普遍性，重慶在這方面的經(jīng)驗(yàn)是可以復(fù)制的，類似重慶的地區(qū)都能適用?！安贿^我們當(dāng)前的重點(diǎn)是做好自己的工作，暫未考慮向外省延伸的問題?！?/p>

不少分析人士認(rèn)為，重慶地票交易機(jī)制的核心是保證農(nóng)民對(duì)于土地交易的參與權(quán)，這也是值得我國(guó)征地制度改革借鑒的地方。

盡管童代志對(duì)重慶地票制度體系頗為滿意，但他也坦承，“要將地票實(shí)施好，還是有一定難度，如果這項(xiàng)制度有向全國(guó)推廣的可能性，也需要注意一些問題”。

首先，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。根據(jù)當(dāng)前的機(jī)制，退出宅基地的農(nóng)民將不能再申請(qǐng)新的宅基地，但農(nóng)村宅基地市場(chǎng)管理混亂問題由來(lái)已久，不排除未來(lái)會(huì)出現(xiàn)復(fù)墾村民在耕地上修建房屋占用為宅基地，再?gòu)?fù)墾，再進(jìn)行地票交易的現(xiàn)象。要從根本上貫徹好這一制度，需要探索農(nóng)村宅基地有償分配的問題。

其次，農(nóng)村集體資產(chǎn)使用監(jiān)管問題也引人關(guān)注。復(fù)墾農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)用地的，扣除復(fù)墾成本后，剩余價(jià)款全部劃歸相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；復(fù)墾村民宅基地凈收益的15%也劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織。“集體組織通過地票交易形成了資產(chǎn)，不再是‘空殼村’，但這些錢要怎么用，應(yīng)該有一個(gè)監(jiān)管機(jī)制?！蓖鯐郧郾硎荆壳爸貞c土交所在撥付地票價(jià)款時(shí)已進(jìn)行了信息提示，至少發(fā)文到村委會(huì)并抄送至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)縣監(jiān)察等相關(guān)部門，推動(dòng)區(qū)縣跟進(jìn)監(jiān)管措施。

黨國(guó)英認(rèn)為，在復(fù)墾中，各級(jí)政府只有真正做到控制、遏止資本的逐利傾向，以保護(hù)農(nóng)民利益為紅線，才能從源頭上保證改革安全、有效地進(jìn)行下去。

從制度設(shè)計(jì)到操作細(xì)節(jié)，重慶地票制度，仍需要探索完善。