每經(jīng)記者｜張懷水    每經(jīng)編輯｜何小桃 陳星    

8月28日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)外公布，擘畫了未來(lái)城市發(fā)展的路線圖。這也是今年7月中旬中央城市工作會(huì)議召開后，首份關(guān)于城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)文件。

1962年、1963年、1978年、2015年，全國(guó)性的城市工作會(huì)議此前四度召開。時(shí)隔十年再度召開的中央城市工作會(huì)議，引發(fā)業(yè)界高度關(guān)注。當(dāng)土地財(cái)政不可持續(xù)，城市發(fā)展動(dòng)能如何轉(zhuǎn)換？一邊是大城市持續(xù)擴(kuò)張，另一邊是小城市不斷收縮，人口流失、土地閑置的城市要不要撤并？過(guò)去數(shù)十年各地建設(shè)了大量存量房產(chǎn)，如何盤活處置？下一步大規(guī)模城市更新將如何推進(jìn)？

針對(duì)上述熱點(diǎn)問(wèn)題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者近日對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力進(jìn)行了獨(dú)家專訪。高國(guó)力長(zhǎng)期從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化研究，并參與了本次中央城市工作會(huì)議文件的起草工作。

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發(fā)展趨勢(shì)：人口流失的城市面臨撤并可能，擴(kuò)張型城市不能過(guò)度膨脹

NBD：8月28日，《意見》對(duì)外公布。而今年召開的中央城市工作會(huì)議也是時(shí)隔十年的再次召開。相較于上次，本次會(huì)議最大的亮點(diǎn)和區(qū)別分別是什么？

高國(guó)力：第一個(gè)亮點(diǎn)是，明確了今后一段時(shí)期我國(guó)城市發(fā)展新的歷史方位。其中，最有代表性的就是做出了兩個(gè)轉(zhuǎn)向的重大判斷。一個(gè)是中國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，另一個(gè)是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。這兩個(gè)轉(zhuǎn)向，是黨中央首次對(duì)今后城市發(fā)展做出的明確戰(zhàn)略性判斷。

這背后釋放的信號(hào)就是，今后一段時(shí)期，城市發(fā)展將告別速度、規(guī)模、數(shù)量等粗放型增長(zhǎng)方式和慣性，逐步轉(zhuǎn)向以質(zhì)量、效益、競(jìng)爭(zhēng)力為主的內(nèi)涵式發(fā)展。

第二個(gè)亮點(diǎn)是，提出了現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)。這可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，一個(gè)方面是，這個(gè)目標(biāo)是適應(yīng)我國(guó)面向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化而提出的城市發(fā)展目標(biāo)。所以，這個(gè)目標(biāo)順應(yīng)了中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的需求。另一個(gè)方面，是傳承和延續(xù)了“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，強(qiáng)調(diào)人民的滿意度是衡量城市高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)準(zhǔn)。

所以，我認(rèn)為這兩大亮點(diǎn)和理念有別于十年前的中央城市工作會(huì)議，這也是本次會(huì)議新的論述。

NBD：當(dāng)前，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67%。但一些小縣城人口也在不斷流失。從優(yōu)化空間布局的角度看，未來(lái)這一問(wèn)題該如何解決？

高國(guó)力：首先，從未來(lái)趨勢(shì)看，城市仍然會(huì)存在分化現(xiàn)象。一些城市會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大、實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng)、人口進(jìn)一步增加、綜合競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升，尤其是東部沿海地區(qū)的一部分城市。而少部分中西部和東北地區(qū)城市，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等問(wèn)題，出現(xiàn)了要素流失。具體表現(xiàn)在人口外流、土地資源閑置等，這類城市也可以稱之為“收縮型城市”。

我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67%

從城市發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人口流失、資金外流、土地閑置的這一類城市，今后也會(huì)面臨撤并或整合的可能。這是國(guó)際規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，我們要尊重規(guī)律、順勢(shì)而為、因勢(shì)利導(dǎo)。

對(duì)于擴(kuò)張型城市，需要讓其保持合理的規(guī)模和實(shí)力，不至于過(guò)度膨脹從而帶來(lái)城市病。對(duì)于要素流失、持續(xù)收縮的城市，也要依據(jù)未來(lái)城市發(fā)展的趨勢(shì)和活力，提出因城而異的應(yīng)對(duì)舉措。

還有一些城市，可考慮因勢(shì)利導(dǎo)跟周邊其他城市進(jìn)行資源和空間整合。過(guò)去，我國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并方面已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但目前總體上還沒(méi)有到城市大規(guī)模撤并的階段。國(guó)內(nèi)不少縣級(jí)市才設(shè)立二三十年，還處于培育發(fā)展過(guò)程中。如果能夠通過(guò)遏制產(chǎn)業(yè)和人口流失的舉措，打造小而美具有一定特色和優(yōu)勢(shì)的中小城市，同樣是符合現(xiàn)代化城市發(fā)展需要的。

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動(dòng)能轉(zhuǎn)換：以地生財(cái)不可持續(xù)，

要煥發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)活力

NBD：這次《意見》提到，大力推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)能轉(zhuǎn)換。與十年前相比，中國(guó)城市發(fā)展的動(dòng)能發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？轉(zhuǎn)換新動(dòng)能的抓手在哪里？

高國(guó)力：過(guò)去，我國(guó)通過(guò)土地批租的模式，依托土地出讓金為城市發(fā)展提供可靠財(cái)力。但從2021年開始，全國(guó)范圍內(nèi)城市土地出讓金規(guī)模持續(xù)下行，單純依靠土地財(cái)政支撐城市發(fā)展并不可持續(xù)。所以，要倒逼城市培育、尋求新的發(fā)展動(dòng)能，也就是說(shuō)要轉(zhuǎn)換“賽道”。但轉(zhuǎn)換“賽道”不能急于求成，也不能脫離城市的客觀實(shí)際。

城市動(dòng)能轉(zhuǎn)換，一方面是從產(chǎn)業(yè)維度做文章，不能把城市的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)一拋了之，要充分依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級(jí)改造。特別要利用新技術(shù)、新手段、新業(yè)態(tài)和新模式，煥發(fā)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)活力，從而提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為城市貢獻(xiàn)更多的財(cái)政收入，為城市動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供緩沖。

另一個(gè)方面就是從空間維度做文章，把高質(zhì)量、高水平的城市更新作為重要抓手，為城市提供新的活力和動(dòng)能。城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，可以是生產(chǎn)空間的盤活、改造、再利用，比如城市的工廠、車間、園區(qū)等，都可以通過(guò)新理念、新技術(shù)、新工藝進(jìn)行存量空間的更新改造。

還有就是對(duì)生活空間的更新改造，這方面潛力巨大。好房子建設(shè)，好小區(qū)、好社區(qū)、好街區(qū)更新事關(guān)城市居民高質(zhì)量生活的需要。比如老城區(qū)地下管網(wǎng)改造，涉及供水、排水、燃?xì)獾龋且豁?xiàng)很大的工程。全國(guó)不同類型城市在這方面都有不同程度的欠賬，下一步要摸清家底，制定合理規(guī)劃，分步實(shí)施。

近年來(lái)，各地持續(xù)發(fā)力推進(jìn)城中村改造，助力城市更新 圖片來(lái)源：新華社記者 楊世堯 攝

NBD：這次會(huì)議提到，要加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。未來(lái)，房地產(chǎn)在城市發(fā)展中扮演什么樣的角色？

高國(guó)力：房地產(chǎn)就是下一步城市更新的一個(gè)重要方面。在生活空間中，我們面臨存量資產(chǎn)盤活利用的問(wèn)題。過(guò)去數(shù)十年，全國(guó)各城市建設(shè)了大量的房地產(chǎn)，包括商業(yè)地產(chǎn)、文旅地產(chǎn)，當(dāng)然更多的是住宅。這些在下一步大規(guī)模城市更新中面臨著有序、分類盤活處置，從而實(shí)現(xiàn)資源的合理有效利用，不至于出現(xiàn)大量閑置，這是城市更新的一項(xiàng)重要任務(wù)。

當(dāng)然，不同城市中，房地產(chǎn)規(guī)模、城鎮(zhèn)化水平，以及居民消費(fèi)能力各不相同，因此要因城施策，穩(wěn)妥盤活房地產(chǎn)存量資產(chǎn)。

近年來(lái)我國(guó)商品房銷售較為低迷

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優(yōu)化布局：要堅(jiān)持分區(qū)、分級(jí)、分類構(gòu)建現(xiàn)代化城市體系

NBD：《意見》提到，要構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系。中央城市工作會(huì)議也有相關(guān)表述。現(xiàn)代化城市體系應(yīng)當(dāng)如何布局？

高國(guó)力：中國(guó)是人口大國(guó)、國(guó)土面積大國(guó)，區(qū)際差異非常大，這是我國(guó)的基本國(guó)情。因此，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系非常關(guān)鍵。我認(rèn)為要堅(jiān)持分區(qū)、分級(jí)、分類的基本原則。

首先是分區(qū)，我國(guó)東部、中部、西部和東北有不同的區(qū)位條件、不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、不同的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平，這就決定了不同區(qū)域在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系過(guò)程中，要區(qū)別對(duì)待，要有差別化的舉措。

其次是分級(jí)，這是我們國(guó)家城市的一個(gè)特殊現(xiàn)象。中國(guó)有直轄市、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等，不同的行政層級(jí)意味著擁有不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)配置資源的能力和手段也會(huì)有很大差別，所以要根據(jù)不同城市的行政層級(jí)，制定優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的差異化舉措。

最后是分類。我國(guó)不同城市的功能類型不一樣，既有文旅、物流、商貿(mào)特征非常突出的城市，也有沿邊口岸城市，還有以生態(tài)功能保護(hù)為主要特點(diǎn)的城市。不同類型的城市，也要分類施策。

我還想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，構(gòu)建布局合理的現(xiàn)代化城市體系需要做好“兩頭”文章。一頭是以超大、特大城市為中心的現(xiàn)代化城市群和都市圈。目前，我國(guó)城市群和都市圈聚集了很大一部分人口和產(chǎn)業(yè)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高、對(duì)外開放水平最高的區(qū)域，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，在引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著排頭兵和橋頭堡作用，所以，這一頭必須要促進(jìn)組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

另一頭就是數(shù)量眾多的縣城和縣級(jí)市，它們是連接城鄉(xiāng)的重要節(jié)點(diǎn)，也是支撐我國(guó)就地城鎮(zhèn)化的重要“蓄水池”?？h城和縣級(jí)市是我國(guó)國(guó)土空間布局相對(duì)分散的重要空間單元和載體，面對(duì)規(guī)模大小不一、功能多重多樣的縣城，我們應(yīng)該如何制定優(yōu)化政策非常重要。

NBD：您此前提到，十年前的會(huì)議是問(wèn)題導(dǎo)向，這次會(huì)議是目標(biāo)導(dǎo)向。十年前提出的城市發(fā)展問(wèn)題都已經(jīng)解決了嗎？

高國(guó)力：過(guò)去十年，我國(guó)城市許多發(fā)展問(wèn)題得到了一定程度的緩解和控制，但還不能盲目自大地認(rèn)為這些問(wèn)題都已經(jīng)解決，還有待于今后更長(zhǎng)時(shí)間的努力。

首先是大城市病。過(guò)去十年，我國(guó)推動(dòng)藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)，確實(shí)讓相當(dāng)一部分城市的生態(tài)環(huán)境得到了改善，讓廣大市民獲得了實(shí)實(shí)在在的好處。同時(shí)，以交通擁堵等為主要表現(xiàn)的大城市病也得到一定程度緩解，但仍然需要持續(xù)推動(dòng)。

第二個(gè)問(wèn)題就是新城新區(qū)快速蔓延式擴(kuò)張的勢(shì)頭得到較好遏制。上一輪城市建設(shè)中，全國(guó)各地設(shè)立的新城新區(qū)數(shù)量多、規(guī)模大，導(dǎo)致一些地方土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。一些新區(qū)規(guī)劃面積很大，但缺少商氣和人氣。城市蔓延式擴(kuò)張、攤大餅的問(wèn)題較為嚴(yán)重。

過(guò)去十年，隨著持續(xù)綜合治理，上述問(wèn)題都得到了有效遏制，城市努力回歸到集約發(fā)展、緊湊布局的軌道上來(lái)，但仍然需要不斷推動(dòng)。

不可否認(rèn)，設(shè)立新城新區(qū)是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，當(dāng)城市已經(jīng)被填滿，在空間上適度擴(kuò)張、合理規(guī)劃，從而滿足產(chǎn)業(yè)和人口用地需求是有其合理性的。但問(wèn)題是，有些地方出現(xiàn)了不切實(shí)際的規(guī)劃和盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象。一些新城新區(qū)的建成卻帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)空洞化，出現(xiàn)“睡城”等不正?，F(xiàn)象。

第三個(gè)問(wèn)題是一些地方熱衷于行政區(qū)劃調(diào)整的勢(shì)頭得到控制。曾經(jīng)，一些城市為了擴(kuò)大建成區(qū)和市轄區(qū)的面積而進(jìn)行縣改市、縣改區(qū)。這在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，有一定的內(nèi)在合理需求。但有些地方不顧實(shí)際，導(dǎo)致一窩蜂地攀比和競(jìng)爭(zhēng)，忽略了城市擴(kuò)大后如何對(duì)空間進(jìn)行有效利用、資源如何集約的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)和人口的聚集等都沒(méi)有形成相應(yīng)的配套。

記者|張懷水

編輯|何小桃?陳星?杜波

校對(duì)|程鵬

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