高鐵設(shè)站背后的博弈

《中國新聞周刊》記者 錢煒

本文首發(fā)于2017年8月17日總第817期《中國新聞周刊》

“京九高鐵播報員：各位旅客請注意，前方到達河南省濮陽市，濮陽市是京九高鐵唯一過境而不設(shè)站的地級市。有在濮陽下車的旅客請?zhí)崆暗介T口來，準(zhǔn)備跳車。”

近日，上述段子在濮陽朋友圈傳開。其背景源于當(dāng)?shù)毓俜矫襟w的一則報道。

8月7日，河南省濮陽市委機關(guān)報《濮陽日報》在其官方微信發(fā)布題為《九問京九高鐵為何過濮不設(shè)站？》(下簡稱《九問》)的文章，“隔空質(zhì)問”中國鐵路總公司。

《九問》稱：“在8月5日舉行的新建京九高鐵雄安至商丘段可研論證會上，中鐵總公司個別主管人士力薦只研究‘在臺前東晉豫魯鐵路上游兩公里過黃河，在陽谷縣境內(nèi)設(shè)陽谷臺前站’(東線)方案，這就意味著京九高鐵在濮陽‘過境不設(shè)站’。”

消息傳來，濮陽當(dāng)?shù)嘏笥讶λ查g刷屏。該報道也將京九高鐵設(shè)站中各方力量的博弈推向公開化。

近年來，高鐵資源爭奪的新聞屢見不鮮。多地官員也紛紛使出渾身解數(shù)力爭高鐵，有地方民眾甚至喊出“爭不到高鐵，書記、市長下課”等口號。多位受訪者認(rèn)為，一方面，高鐵能給地方上帶來多重利益，另一方面，高鐵?？空军c較少，在利多站少的情況下，地方必然在這方面展開激烈博弈。

濮陽“九問”

濮陽多位受訪民眾稱，對高鐵設(shè)站滿心期盼。這個擁有近400萬人口的地級市，直到2016年才結(jié)束了不通國鐵客運的歷史。

據(jù)《大河報》報道，2016年3月18日12：06，隨著K7976次(濮陽—鄭州)旅客列車駛出濮陽站1號站臺，標(biāo)志著濮陽不通客運火車的歷史從此結(jié)束。

“市民一早開始聚集在火車站廣場，坐票也早已售空，在朋友圈曬火車票成為時尚。濮陽站與鄭州站每日對發(fā)一班，濮陽到鄭州全程耗時3小時58分。”

K7976次列車的開通，意味著濮陽從1983年建市開始，長達33年不通國鐵客運的歷史結(jié)束了。

濮陽火車站始建于1965年，原為湯臺鐵路貨運站，于1987年遷址重建，在2014年底前隸屬地方鐵路。在K7976次列車開通前，濮陽市是河南省轄市唯一一個不通國鐵客運的城市。當(dāng)?shù)厝艘疖?，只能從周邊的安陽市、聊城市、邯鄲市等進行周轉(zhuǎn)。

隨著京九高鐵的規(guī)劃建設(shè)，濮陽人對鐵路有了更多的期待。

2016年7月，國家發(fā)展改革委、交通運輸部、中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，作為該規(guī)劃中的項目之一，京九高鐵的走向備受關(guān)注。

京九高鐵，又稱京九客運專線，北起于北京，南至香港九龍，全程2400多公里。線路建設(shè)采用各地分段建設(shè)最后連成一線的方式。其中到達衡水之前的分段，就是目前已開始環(huán)評的京雄鐵路，由北京新機場站出京后，途經(jīng)廊坊，進入雄安新區(qū)。

中國鐵路設(shè)計集團有限公司官網(wǎng)顯示，京九高鐵雄安到商丘段的途經(jīng)地，為衡水、聊城、濮陽、菏澤、商丘等地。

《九問》稱，在目前中鐵總公司的推薦方案中，京九高鐵沒有經(jīng)過濮陽市城區(qū)，在山東、河南兩省交界處的山東省陽谷縣境內(nèi)設(shè)站，之后設(shè)立濟寧梁山、菏澤鄆城兩個站點。

該文認(rèn)為，這次論證會力薦的東線方案，不符合鐵路網(wǎng)規(guī)劃，只照顧到了山東聊城等市縣的利益，而沒有顧及濮陽400萬民眾的利益。

該文稱，現(xiàn)有推薦方案線路所經(jīng)區(qū)域，為黃河搖擺河段，河堤險處較多，重大線性工程密集，不利于黃河橋位選擇；同時，該線路需經(jīng)過鄆城、楊營煤礦采空區(qū)和3處已經(jīng)取得探礦權(quán)的礦區(qū)，地質(zhì)條件差，需特殊技術(shù)處理，并要對已開采及取得探礦權(quán)的礦區(qū)進行巨額補償，工程投資至少增加20億元。

該文還稱，建設(shè)高速鐵路原則上應(yīng)照顧地級市，但雄商鐵路在區(qū)域內(nèi)衡水、聊城、濮陽、菏澤、商丘5個地級市中，唯一沒有在濮陽設(shè)站，而選擇在兩省交界處的山東省陽谷縣境內(nèi)設(shè)站。而陽谷站又遠離經(jīng)濟據(jù)點，舍近求遠，客源不足。

8月8日，濮陽市鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)辦公室發(fā)布《致廣大網(wǎng)民朋友的一封公開信》，稱濮陽市政府8月7日已向河南省政府進行了專題匯報，后者已安排有關(guān)部門與鐵路部門進行溝通對接。

公開信表示，目前，雄商鐵路線路走向及站場設(shè)置尚處于可研技術(shù)論證階段，并非最終結(jié)果。“我辦也將進一步做好工作，積極表達我市訴求，爭取在我市臺前西設(shè)站。”

8月11日，《中國新聞周刊》致電中國鐵路總公司詢問濮陽高鐵一事時，對方告知，當(dāng)天已經(jīng)發(fā)布新聞稿。

當(dāng)日，新華網(wǎng)等媒體發(fā)布《鄭濟高鐵鄭州至濮陽段已開工建設(shè)》，稱途經(jīng)濮陽市的鄭州至濟南高鐵鄭州至濮陽段自2016年年底開工以來，進展順利，累計完成投資6.8億元，預(yù)計2021年建成運行。

據(jù)中國鐵路總公司計統(tǒng)部介紹，鄭州至濟南高鐵東起山東濟南，途經(jīng)聊城、濮陽，西至河南鄭州，是鐵路中長期規(guī)劃網(wǎng)中山東半島至中原及西南地區(qū)的重要高鐵通道，并與規(guī)劃建設(shè)中的京港高鐵以及京廣、京滬高鐵連接互通。

目前，關(guān)于京九高鐵線路規(guī)劃(包括走向、具體設(shè)站等)，尚無更多信息披露。

“爭路運動”

多位受訪者稱，隨著中國高鐵網(wǎng)的鋪開，高鐵資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎闻c經(jīng)濟利益的能力，越來越被認(rèn)可。

國家發(fā)改委專家組一位成員、原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，近些年，一些地方瘋狂爭奪高鐵的現(xiàn)象確實存在，這有兩方面原因，一是有些官員追求政績，盲目攀比；二是很多干部和群眾并不真正了解高鐵，認(rèn)為高鐵是萬能的。

中國鐵路GSM-R首席專家、北京交通大學(xué)教授鐘章隊告訴《中國新聞周刊》，高鐵是大能量、大容量的交通方式，在解決交通運量方面有很大優(yōu)勢。2016年中國高鐵運送旅客約15億人次，平均每人坐一次多高鐵。“近年來屢屢出現(xiàn)高鐵資源爭奪戰(zhàn)，反映出在經(jīng)濟快速發(fā)展背景下，快速交通滿足不了現(xiàn)實的需求。”

鐘章隊認(rèn)為，高鐵對經(jīng)濟的拉動顯而易見，對人流和物流都有很大的拉動，對城市形象的提升大有好處，還能拉動房地產(chǎn)業(yè)?；谶@些因素，地方官員有依靠高鐵提高政績的訴求。

前述不具名的原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人曾多次參加國家發(fā)改委組織的可研報告評審會。他說，在評審會上，高鐵建設(shè)方和地方政府在選線和站點設(shè)置上的分歧與矛盾，經(jīng)常發(fā)生。他印象比較深的一次，是在一次評審會上，當(dāng)?shù)卣賳T指責(zé)專家組搞“種族岐視”。

除了濮陽，在京九高鐵站點設(shè)置上，多個地方都曾非常努力地去爭取機會。2016年全國兩會期間，全國人大代表、安徽省六安市市長畢小彬曾建議，京九高鐵途經(jīng)六安設(shè)站，從阜陽取道南下經(jīng)六安進入江西。

2017年全國兩會期間，胡桂花等31名來自山東的全國人大代表，提交了“關(guān)于京九高鐵過境濟寧梁山并設(shè)站的建議”。建議稱，京九高鐵途經(jīng)山東的聊城、濟寧、菏澤三個地市，梁山縣位于聊城、菏澤中間，設(shè)立濟寧梁山站，可為濟寧市在京九大通道上留有出口，輻射濟寧、泰安西部縣區(qū)。

在高鐵爭奪戰(zhàn)中，相鄰城市之間的爭奪更為激烈。在湖北荊州與荊門的高鐵爭奪中，荊州長江創(chuàng)業(yè)商會吸引了上萬人參與和簽名。該商會在倡議書中提出：“沒有高鐵，城鎮(zhèn)就是散落的珍珠；通了高鐵，城鎮(zhèn)就是項鏈上的珍珠。”

鄭渝高鐵規(guī)劃2009年提出時，湖北十堰和襄樊(2010年12月更名為襄陽)兩市展開了激烈角逐。兩市的市委書記都親自出馬，在全國兩會期間展開京城游說。時任十堰市委書記陳天會打比喻說：“鄭渝鐵路是十堰的生命線、發(fā)展線，”襄陽時任市委書記唐良智則在拜訪鐵道部發(fā)展計劃司領(lǐng)導(dǎo)時，請求將鄭渝鐵路規(guī)劃進行調(diào)整，將襄樊納入路經(jīng)站點建設(shè)。

2014年9月29日，鄭州至萬州鐵路項目建議書獲國家發(fā)改委批復(fù)。這場持續(xù)了5年之久的“十襄之爭”，襄陽笑到了最后。

除了對政績的訴求，來自民眾的壓力也是主政者力爭高鐵的一個原因。滬昆高鐵規(guī)劃制定時，湖南省邵陽市與婁底市競爭激烈，10萬邵陽群眾高喊“爭不到高鐵，書記、市長下課”，最終，滬昆高鐵同時在兩市設(shè)站。

邵陽市一位參與的官員后來對新華社記者稱，“那時市委常委會議天天開，我們每次都列席聽取，會議到晚上十一、十二點散會，我們再通宵達旦繼續(xù)撰寫文件、整編資料。”

《新民周刊》曾報道稱，中國鐵路總公司鑒定中心副主任任潤堂在一次高鐵站點設(shè)置討論會上，對在座專家提醒道：“你們是做鐵路的，不要考慮太多的政治因素。”

會叫的孩子有奶吃？

多位受訪者表示，高鐵線路有嚴(yán)格的科學(xué)規(guī)劃，地方利益應(yīng)該讓路于科學(xué)規(guī)劃。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所研究員董焰曾表示，不是所有地區(qū)都適合建高鐵站，一些人口少、經(jīng)濟弱的地區(qū)，高鐵項目幾十年也收不回成本，得不償失，“但地方政府會把爭奪到高鐵項目作為政績，一些地方民眾也認(rèn)為‘會叫的孩子有奶喝’，所以爭路現(xiàn)象越來越多。”

西南某省份鐵路建設(shè)辦公室一位參與多條鐵路項目規(guī)劃的人士向《中國經(jīng)營報》介紹，一條高鐵線路和沿線站點的設(shè)定，首先是由鐵路部門委派專家進行設(shè)計和勘探，一般是委托距離該項目較近的鐵路勘察設(shè)計院來完成，如西南許多項目都是中鐵二院(中鐵二院工程集團有限責(zé)任公司，總部在成都)來做，中部地區(qū)不少項目都是鐵四院(中鐵第四勘察設(shè)計院集團有限公司，總部在武漢)完成。

中國工程院院士王夢恕稱，設(shè)計院在確定路線后，交給鐵總鑒定中心，由鑒定中心根據(jù)安全性、高速性、造價和建設(shè)速度等因素進行判斷。在王夢恕看來，這是一個專業(yè)的研判過程，無論是省政府還是國家發(fā)改委都沒有權(quán)力直接干預(yù)。

“當(dāng)然，地方政府對線路和站點設(shè)置可以提出建議，但是在鐵路干線的建設(shè)上，決定權(quán)還是在鐵路部門手里。如果是轄區(qū)內(nèi)的支線，地方政府的話語權(quán)會更大。”王夢恕說。

前述國家發(fā)改委專家組成員、原鐵道部科學(xué)研究院主要負(fù)責(zé)人告訴《中國新聞周刊》，高速鐵路站點的選擇，要考慮路網(wǎng)規(guī)劃節(jié)點的設(shè)置合理，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，城市在地區(qū)的地位與作用，客流狀況，城市周邊其他運輸通道等因素。另外，高鐵更要考慮對運行速度和旅行時間的影響。

他列舉了三個案例。

京津高鐵總長100多公里，中間不設(shè)車站。當(dāng)時國家發(fā)改委批復(fù)按時速200公里設(shè)計，而原鐵道部為了北京奧運，改為按時速350公里建設(shè)，工程投資由100億增至200億，運營成本也大大增加。“可是由北京至天津的運行時間才縮短了9分鐘，從時間角度來看太不值得了，造成長年虧損，票價提高。這個例子說明，高鐵兩個車站之間距離不能太短。”

另一個例子是北京地鐵磁浮線，該線全長10多公里，設(shè)9個車站，剛開始時北京市要求站站停，“這樣一來，號稱時速100公里的磁懸浮列車，怎能體現(xiàn)速度的優(yōu)勢？平均1公里多的站間距，剛啟動就要制動，所以專家組沒通過評審。”

還有一個例子是鄭武高鐵。當(dāng)初建設(shè)鄭武高鐵的目的，是既有鄭武線客貨能力緊張，高鐵建成后能分流部分客流。但高鐵建成運營兩年后發(fā)現(xiàn)，既有線客貨能力還是緊張，而高鐵客流明顯不足。“原因就是車站設(shè)置過少，不能滿足旅客需求。”

這幾個例子說明，高鐵的站點設(shè)置很有學(xué)問，間隔太遠旅客不方便，太近影響運行速度和旅行時間，所以要綜合考慮。

他說，鐵路的選線和站點設(shè)置是鐵路設(shè)計工作的重點，涉及面廣，影響因素多。發(fā)改委組織的評審專家組要進行全線考察，廣泛聽取當(dāng)?shù)卣腿罕姷囊庖?，在評審會上認(rèn)真地與地方政府溝通、協(xié)調(diào)，盡可能照顧各方利益，形成一致意見。如有意見分歧，會如實上報發(fā)改委，由發(fā)改委協(xié)調(diào)審批。

“我參加這么多評審會，還沒發(fā)生過解決不了的問題。大多數(shù)地方政府都是顧全大局的，國家發(fā)改委是有權(quán)威的。”

針對高鐵設(shè)計方案應(yīng)該更加透明的說法，這位專家認(rèn)為很難，主要是涉及面廣，內(nèi)容太多，專業(yè)性又很強，如果不能全面理解反而會造成誤解。

王夢恕稱，高鐵干線建設(shè)必須由國家主導(dǎo)，而在地方政府主導(dǎo)下建設(shè)支線，也是平息高鐵爭奪戰(zhàn)的有效方法。“以鄭萬高鐵南陽段為例，可以根據(jù)鐵路建設(shè)的取直原則先建設(shè)高鐵站，然后再建設(shè)新野與鄧州之間的聯(lián)絡(luò)線，這樣，兩個地區(qū)都能接入高鐵網(wǎng)。”

中國鐵路GSM-R首席專家、北京交通大學(xué)教授鐘章隊認(rèn)為，不能靠一條線解決所有問題，高鐵未來的發(fā)展方向，是通過加大投資，城際鐵路建設(shè)等由線狀向網(wǎng)狀擴散，滿足更多城市的需求。

2017年全國兩會的政府工作報告提出，今年，中國要完成鐵路建設(shè)投資8000億元。今年2月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》提出，到2020年，中國高速鐵路要覆蓋80%以上城區(qū)常住人口100萬以上的城市。