記者 孫韶華

“中國版市政債”發(fā)行大幕開啟。近期，廣東省發(fā)行了我國首批收費公路專項債，此外，北京、福建、河北、廣東等多地已相繼發(fā)行了土地儲備專項債券。

業(yè)內(nèi)分析，“開前門”效應將逐步顯現(xiàn)，未來專項債的發(fā)展有望提速，也將帶來更多的機遇，或拓寬基礎設施領域融資渠道?？傮w來看，當前地方債風險總體可控，“疏堵結合”防范地方債風險將成為當前和下一階段的重點。

開啟 多地發(fā)行土地儲備專項債

日前，廣東省財政廳招標發(fā)行2017年廣東省本級政府收費公路專項債券。這標志著，在財政部、交通運輸部日前聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》之后，我國首個地方政府發(fā)行的公路債已經(jīng)浮出水面。

上述管理辦法明確了2017年在政府收費公路領域開展試點，發(fā)行收費公路專項債券，規(guī)范政府收費公路融資行為。這同時也是財政部為規(guī)范地方發(fā)債開的又一道“前門”。在此之前，財政部和國土資源部發(fā)布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》，明確土地儲備領域先行試點，地方政府為土地儲備舉借債務采取發(fā)行土地儲備專項債券方式。

發(fā)行層面，土地儲備專項債也先于收費公路專項債，近期，北京、福建、河北、廣東等省市已經(jīng)相繼發(fā)行土地儲備專項債券。

其中，第一批土地儲備專項債券由北京市發(fā)行，規(guī)模90億元，全部為新增專項債券，募集資金主要投向朝陽區(qū)、東城區(qū)、石景山區(qū)、大興區(qū)等相關土地項目的開發(fā)。債券的本息償還資金根據(jù)不同債項，分別來源于朝陽區(qū)、東城區(qū)、石景山區(qū)、大興區(qū)對應地塊未來獲得的國有土地使用權出讓收入。

8月4日，河北省在上海證券交易所試點發(fā)行第一批土地儲備專項債券。本批土地儲備專項債券發(fā)行總額41.8億元，全部為新增專項債券，共涉及石家莊、邯鄲、承德、秦皇島四個設區(qū)市。

河北省財政廳相關負責人向《經(jīng)濟參考報》記者介紹，本批土地儲備專項債券以設區(qū)市為單位組織發(fā)行，河北為全國首家同時發(fā)行多個設區(qū)市土地儲備專項債券的省份。除市本級使用債券資金外，還包括三個省財政直管縣，同步發(fā)行，同步使用，節(jié)約了時間成本。此外，此次發(fā)行的單期土地儲備專項債券都對應著一個項目或同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行，四期債券共對應四個設區(qū)市的26個土地收儲項目，進一步規(guī)范了土地儲備融資行為，逐步建立起土地儲備專項債券與項目資產(chǎn)、收益對應的制度，有利于促進土地儲備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

機遇 或拓寬基礎設施領域融資渠道

我國地方政府規(guī)范舉債的“前門”正在逐步擴圍。8月2日，繼土地儲備專項債和收費公路專項債之后，備受關注的中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;浮出水面。財政部印發(fā)了《關于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（以下簡稱89號文）。89號文明確，在法定專項債務限額內(nèi)，鼓勵地方試點發(fā)展項目收益專項債券。

業(yè)內(nèi)人士指出，土地儲備專項債、收費公路專項債以及其他項目收益專項債，是地方政府專項債券品種的重要創(chuàng)新，是打造真正意義上的市政債券的基礎和前提。當前背景下，“開前門”不斷擴圍加力，旨在從我國實際出發(fā)，規(guī)范地方舉債行為，保障地方合理融資需求，拓展相關建設領域的籌資渠道。

以土地儲備專項債為例，2015年以前，我國地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主。2015年起實施的新預算法規(guī)定，地方政府應當通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務，除此以外不得以其他任何方式舉債。按照新預算法要求，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應當通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決。

公路債也是類似的背景。新預算法實施后，地方原有各類交通融資平臺的政府融資功能被取消，“貸款修路、收費還貸”模式需要相應調整，改為政府發(fā)行專項債券方式籌措建設資金。

業(yè)內(nèi)預計，未來專項債的發(fā)展有望提速，也將帶來更多的機遇。在中誠信分析師楊小靜看來，考慮到地方政府在基礎設施領域依然具有巨大的融資需求，而基礎設施建設類項目適用于地方政府專項債之類的政府債券，預計地方政府專項債的規(guī)模會在預算范圍內(nèi)有增長的需求。她對《經(jīng)濟參考報》記者表示，89號文規(guī)定，項目收益專項債券只要符合產(chǎn)業(yè)政策即可，不限于公益性事業(yè)領域的項目，并且具有一定收益性，除了土地儲備和收費公路之外，其他行業(yè)如供水、污水處理、垃圾處理、燃氣、供電等，這類項目未來可以產(chǎn)生一定的經(jīng)營性收入，均可以作為地方政府專項債的品種進行發(fā)行。

防控 “疏堵結合”防范地方債風險

自7月以來，從全國金融工作會議，到中央政治局會議，再到7月28日的國務院常務會議，近期三次高層會議都提到“地方債”，嚴管信號釋放明顯。

下一步，“疏堵結合”防范地方債風險將成為財政政策的重點。在“開前門”的同時，“堵后門”從嚴的趨勢仍將持續(xù)。今年以來，財政部已經(jīng)陸續(xù)曝光并問責了數(shù)起地方違法違規(guī)舉債案例，并相繼印發(fā)《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》和《關于堅決制止以政府購買服務名義違法違規(guī)舉債的通知》，對地方變相舉債行為提出了限期整改的要求。

財政部預算司副司長王克冰此前在國新辦發(fā)布會上透露，下一步，還將加大對違法違規(guī)融資擔保行為查處問責力度。“隱性債務，實際就是地方政府違法違規(guī)和變相舉借的債務。對這塊債務，我們一定要保持監(jiān)督高壓態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起。省級政府要建立嚴格的查處問責機制。要發(fā)揮跨部門的聯(lián)合監(jiān)管機制的作用，形成全方位的監(jiān)管合力。”他說。

據(jù)財政部副部長劉偉介紹，我國已經(jīng)形成地方政府債務管理和監(jiān)督的“閉環(huán)”制度體系。具體包括：實行地方政府債務限額管理；將地方政府債務全部納入預算管理；發(fā)行新增地方政府債券；發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務；完善地方政府專項債務管理；建立風險預警和應急處置機制；構建地方政府債務常態(tài)化監(jiān)督機制；堅決查處違法違規(guī)融資擔保行為并公開曝光等。

劉偉表示，到去年末，全國地方政府債務余額15.32萬億元，控制在全國人大批準的限額17.19萬億元以內(nèi)。如果加上納入預算管理的中央政府債務余額12.01萬億元，全國政府債務余額27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計局公布的GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計算，政府債務的負債率是36.7%。這低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。今年十二屆全國人大五次會議批準的2017年地方政府債務限額是18.82萬億元。到6月底，地方政府債務余額是15.86萬億元，控制在18.82萬億元限額內(nèi)。