每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

2014年即將結(jié)束，自十八屆三中全會開始期盼的新一輪農(nóng)村土地改革已經(jīng)有所動作。

11月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。12月2日，中央深改組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

中共中央總書記、中央全面深化改革領(lǐng)導小組組長習近平在談及“三農(nóng)”改革時表示，改革不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去，不能把農(nóng)民利益損害了。

高層文件規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

11月20日，一份名為《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達26%，較2009年上升15個百分點。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個。

土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些問題，使農(nóng)民的合法土地權(quán)益與糧食安全都受到危害。上述文件從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問題。

中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云說，以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)措施都散落在各個文件中，現(xiàn)在集中到一個文件里發(fā)布，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布更權(quán)威，也將規(guī)范和推進土地流轉(zhuǎn)的進程。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦說，在當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是繼我國農(nóng)村改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后的又一重大創(chuàng)新。

“與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經(jīng)營過于分散。土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)土地通過市場向經(jīng)營大戶和專業(yè)戶集中，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，并促進就業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！敝薪鸸巨r(nóng)業(yè)分析師邊泉水對《每日經(jīng)濟新聞》記者說。

建設(shè)統(tǒng)一用地市場突圍

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文11月22日在中國人民大學召開的糧食安全學術(shù)研討會上透露，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點方案正在按照相關(guān)程序報批，有望在2014年內(nèi)或2015年初出臺。

國土資源部黨組成員、副部長、中國土地學會理事長王世元在年底一次會議上也透露了一些土地制度改革的新動向。

種種跡象均表明，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場漸行漸近。其中很關(guān)鍵一點便是：以建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的基本規(guī)則、標準和制度為方向，以破除城鄉(xiāng)體制障礙為核心，將國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一市場體系，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)則和標準，統(tǒng)一平臺和監(jiān)管，建立健全利益平衡機制。

2014年夏季，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，明確將宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施進程，強調(diào)要為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

清華大學人文社會科學學院教授蔡繼明告訴 《每日經(jīng)濟新聞》記者，一方面大量進城農(nóng)民沒有房子住，城市建設(shè)用地還在不斷擴展。另一方面農(nóng)村的人口在減少，但是農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地卻數(shù)量在增加，這樣兩頭擠占了耕地。

但讓2.5億畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地都可以入市交易并不容易。此前，中央曾提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但5年過去，這方面的進展成效不大。

蔡繼明說，土地制度改革已經(jīng)迫在眉睫，未來農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)與國有土地同等入市，農(nóng)村宅基地改革以及相應(yīng)的農(nóng)村住房財產(chǎn)的抵押、轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權(quán)房和城中村等熱點問題的解決都需要有清晰的判別標準。

貫穿2015的“牛鼻子”改革

中國人民大學重陽金融研究院表示，土地改革是“牽牛鼻子”的改革。在不動產(chǎn)登記和農(nóng)村土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，預計2015年土地改革將成為貫穿各領(lǐng)域改革的一條紅線。

該研究院預計，2015年我國將繼續(xù)推進農(nóng)村土地登記確權(quán)工作，在此基礎(chǔ)上加快發(fā)展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點，促進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，讓土地改革釋放出更多的城鎮(zhèn)化紅利，讓廣大農(nóng)民平等參與農(nóng)村土地改革，共享現(xiàn)代化成果。

陳錫文表示，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進。只要堅持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不搞大躍進、不搞強迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會出現(xiàn)大的問題。

而在農(nóng)地入市領(lǐng)域，步伐顯然會更加穩(wěn)妥，實質(zhì)性進展也難突然實現(xiàn)，法律體系還需要得到進一步理順。

蔡繼明表示，土地管理法規(guī)定任何單位和個人搞建設(shè)都要使用國有土地，這是非常不合理的，農(nóng)民的土地本來直接就可以進行建設(shè)，開發(fā)商就可以跟他們談判，但必須先征收為國家所有，征收為國有誰從中得利？很多時候農(nóng)民只能得到不到10%征地補償。

憲法第十條明確城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。這意味國有土地想拓展就要占用集體土地，但是憲法同時規(guī)定：國家為了公共利益需要才能征收農(nóng)民土地。

國土部副部長王世元認為，新土改要以妥善合理地分配土地增值收益為關(guān)鍵點。堅持以人為本、地利共享的基本原則，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

他強調(diào)，要發(fā)揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。全面落實土地用途管制要求，強化對城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的宏觀調(diào)控，加快制度創(chuàng)新和法制建設(shè)。