每經(jīng)記者 胡健 發(fā)自北京

“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)”已成為地方債管控的共識(shí)。日前，實(shí)施已20年的預(yù)算法首次大修已經(jīng)正式進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)四審階段。引人關(guān)注的是，據(jù)新華社以及多位業(yè)內(nèi)人士表述，這部被稱(chēng)為“經(jīng)濟(jì)憲法”的法律很可能最終通過(guò)表決。

按照流程，會(huì)議的最后一天也就是8月31日將進(jìn)行最終表決，而地方債部分如何表述成為核心議題?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者在預(yù)算法草案四審稿全文中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于地方債部分著墨較重，且修改幅度大。四審稿中提到，地方政府舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出。這也是三審“開(kāi)閘”后，對(duì)地方債首度提出的具體要求。

在監(jiān)管方面，四審稿還增加一項(xiàng)，“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督?！?/p>

詳述地方自主發(fā)債/

按照現(xiàn)行預(yù)算法第二十八條，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

但這已經(jīng)不符合我國(guó)實(shí)際，或者說(shuō)地方政府早已暗度陳倉(cāng)，且地方負(fù)債已經(jīng)成為公開(kāi)的事實(shí)。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約11萬(wàn)億元，而今年需要償還的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務(wù)或高達(dá)近2.4萬(wàn)億元。

預(yù)算法已經(jīng)過(guò)十幾年修改，其中，地方政府舉債權(quán)限是關(guān)注焦點(diǎn)。預(yù)算法修正案第三次審議時(shí)，已擬允許適度放開(kāi)地方政府舉債權(quán)限。此次草案四審稿修改為：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字?！?/p>

并且，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施政文告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“除本法另有規(guī)定”這幾個(gè)字的表述非常關(guān)鍵，這既符合現(xiàn)實(shí)情況，也打通了地方自主發(fā)債和赤字之間的矛盾。

與此同時(shí)，草案四審稿在保留三審稿中 “國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)對(duì)中央政府債務(wù)的統(tǒng)一管理”這句話的基礎(chǔ)上，還在其后增加“并對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

財(cái)稅專(zhuān)家李文海告訴 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)范圍和內(nèi)容的不斷擴(kuò)大，以及預(yù)算法前三稿內(nèi)容作法理鋪墊，草案四審稿已經(jīng)在法理上肯定了地方自主發(fā)債的權(quán)利，并且詳細(xì)規(guī)定了其發(fā)債范圍和監(jiān)督方式。

這也符合業(yè)界的一致呼吁，有官方財(cái)稅領(lǐng)域智囊表示，地方債風(fēng)險(xiǎn)不在于需要償還的數(shù)字有多少，而在于摸不清地方究竟舉了多少債，這就無(wú)法對(duì)癥下藥。

“前門(mén)”敞開(kāi)力度仍謹(jǐn)慎

按照草案四審稿內(nèi)容，（地方）舉債規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。

由此可見(jiàn)，地方政府自主發(fā)債仍然受到諸多限制條件制約。施政文解讀說(shuō)，中國(guó)并非聯(lián)邦制國(guó)家，地方不可能賦有完全的舉債權(quán)，因?yàn)樵谥袊?guó)現(xiàn)行財(cái)政體系下，地方有一部分政府職能需要中央財(cái)政解決，中央也對(duì)地方財(cái)政承擔(dān)一定擔(dān)保責(zé)任?！霸谶@種條件下，不可能形成由地方政府自主發(fā)債，而風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)仍要依賴(lài)中央的體制?！笔┱恼f(shuō)道。

按照全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)人士就此項(xiàng)內(nèi)容的介紹：（草案）明確了發(fā)債主體是 “經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”，31個(gè)省份不是哪個(gè)都能發(fā)，哪個(gè)能發(fā)需要國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

施政文認(rèn)為，地方自主發(fā)債“開(kāi)前門(mén)”力度仍然十分謹(jǐn)慎，甚至有些過(guò)于謹(jǐn)慎。按照目前相關(guān)內(nèi)容，地方自主發(fā)債仍只限于省級(jí)，數(shù)額仍要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，管控上仍然更偏行政管控。

在他看來(lái)，地方自主發(fā)債最終應(yīng)該達(dá)到市場(chǎng)化、透明化和法制化的最終目的，市級(jí)政府也應(yīng)該被納入發(fā)債主體范疇，并且發(fā)債額度在大的框架下，由市場(chǎng)去決定它的利率，發(fā)行額度等。

在草案四審稿中額外增加的一個(gè)內(nèi)容為地方債“資金用途只能用于公益性資本支出”。全國(guó)人大常委會(huì)人士解釋說(shuō)，因?yàn)橘Y本支出是同經(jīng)常性支出相對(duì)的，能夠形成資產(chǎn)的那些支出，不能用于當(dāng)年度消耗掉。

施政文說(shuō)，如果四審稿真獲得通過(guò)的話，很多內(nèi)容仍然需要相關(guān)執(zhí)行條例進(jìn)行細(xì)化，比如界定公益性資本支出的問(wèn)題。按道理，公益性資本支出是指必要且企業(yè)不愿意做的內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)往往會(huì)有出入?！芭e例來(lái)說(shuō)，有些地方政府想上垃圾焚燒項(xiàng)目，他們認(rèn)為這屬于公益性資本支出，但事實(shí)上，很多民企想做卻被排除在外，所以界定范圍和界定主體需要進(jìn)一步再細(xì)化?！?/p>

對(duì)地方自主發(fā)債的嚴(yán)格規(guī)制還體現(xiàn)在償還與監(jiān)管上，草案四審稿中提到 “除了法律規(guī)定外，地方各級(jí)政府不得以任何方式舉借任何債務(wù)。”《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者發(fā)現(xiàn)，這比三審稿增加“以任何方式”5個(gè)字，足見(jiàn)要求更加嚴(yán)格和精細(xì)，意在堵住地方舉債的偏門(mén)、后門(mén)。

“我們想達(dá)到一個(gè)目標(biāo)，就是對(duì)地方政府債務(wù)一方面開(kāi)前門(mén)，同時(shí)堵住后門(mén)，從嚴(yán)從緊管理，今后地方政府的債務(wù)都在人大規(guī)定的大盤(pán)子里?！鄙鲜鋈珖?guó)人大常委會(huì)人士表示。