每經(jīng)編輯 吳福明    

◎吳福明（上海社會科學院博士）

近日，國務(wù)院常務(wù)會議決定，由國家開發(fā)銀行成立專門機構(gòu)，實行單獨核算，采取市場化方式發(fā)行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構(gòu)和其他投資者籌資，重點用于支持棚改及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)工程建設(shè)。保障房與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資均與土地有關(guān)，從廣義上來說都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會曾提出，未來成立基礎(chǔ)設(shè)施和住房政策性銀行，國開行此次奉命設(shè)立專門機構(gòu)，發(fā)行專項住宅金融專項債券這一舉措，顯示國家政策性土地金融機構(gòu)的籌設(shè)正式拉開帷幕。

目前國開行所從事業(yè)務(wù)中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業(yè)務(wù)范圍。例如，2010~2013年，該行發(fā)放“棚改”專項貸款均超千億元。至2013年底，該行累計發(fā)放保障性安居工程貸款達5800億元。但 “十二五”期間3600萬套保障房與1000萬戶棚戶區(qū)改造計劃，所需資金高達2.5萬億元；另外，與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款周期長，資金需求更大，非一般性商業(yè)銀行所能為。盡管國開行自2008年底起也進行了商業(yè)銀行的改造之旅，但事實上它還在某些方面承擔政策性銀行的任務(wù)。巨額資金從何而來？顯然，此次，國開行特設(shè)機構(gòu)任重道遠。然而，此次國開行受命在行內(nèi)特設(shè)專門機構(gòu)從事政策性土地金融業(yè)務(wù)，不是簡單的回歸本業(yè)，而是國家層面在體制內(nèi)進行金融機構(gòu)重組的一次嘗試，其意義重大。

目前來看，無論“國開行”擬設(shè)機構(gòu)采取事業(yè)部制還是其他形式，均是在行內(nèi)設(shè)立專門的機構(gòu)來從事住宅金融等政策性土地金融業(yè)務(wù)，這實際是一種兼營模式。其優(yōu)點有二：一是不必另起爐灶，運營成本比專營機構(gòu)低；二是可以充分利用國開行的綜合實力與多年來在中長期融資業(yè)務(wù)等方面的優(yōu)勢，便于業(yè)務(wù)的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。

上世紀80年代，安徽蚌埠、山東煙臺曾嘗試建立互助性質(zhì)的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無疑專營比兼營高，但另設(shè)政策性銀行來從事包括住宅金融在內(nèi)的土地金融業(yè)務(wù)似乎成本較高。事實上關(guān)于土地金融機構(gòu)籌設(shè)，不只是當今的抉擇，近代中國曾進行過激烈的論爭與探索。從20世紀初，從晚清到國民政府時期，一直試圖建立一個長期信用銀行，從事不動產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，為土地改革與國家工業(yè)化服務(wù)。其間，不動產(chǎn)銀行或國家土地銀行的設(shè)立都曾擺到執(zhí)政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國農(nóng)民銀行奉國民政府之命在行內(nèi)設(shè)立土地金融處，專營與兼營之爭才告一段落。那么這種兼營模式的效果如何呢？按照國民政府有關(guān)規(guī)定，土地金融處獨立核算，其初始資金為1000萬元，后增加至2000萬元。盡管該處獲準通過發(fā)行土地債券來為土地金融業(yè)務(wù)融資，1941~1948年間，中國農(nóng)民銀行先后發(fā)行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發(fā)行稻、麥實物債券各1000萬石。由于土地債券這一至關(guān)重要的土地金融工具與資本市場脫節(jié)，不能及時為土地金融業(yè)務(wù)提供資金保障，土地金融處只得靠中國農(nóng)民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰(zhàn)亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外，還與發(fā)行者的缺位與資本市場的沉淪及法規(guī)的不完善等有關(guān)。中國農(nóng)民銀行土地金融處雖是政府授權(quán)的土地金融操作平臺，但實際上它既不是土地所有者，亦無多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農(nóng)民銀行的一個業(yè)務(wù)部門，并未擺脫商業(yè)銀行的性質(zhì)，從而與政策性土地金融的目標產(chǎn)生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。

總結(jié)歷史能使我們少走彎路。今天，國開行要設(shè)立的機構(gòu)與抗戰(zhàn)期間誕生的中國農(nóng)民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過前者以城市土地金融為主，而后者偏重農(nóng)村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內(nèi)外環(huán)境，且所承擔的責任也不同，然而，土地金融業(yè)務(wù)所普遍共有的東西不會隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應(yīng)當以史為鑒，高起點、高效率，創(chuàng)新土地金融工具，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎(chǔ)設(shè)施銀行”等政策性土地金融機構(gòu)創(chuàng)造條件，使之更好地服務(wù)于國家改革與發(fā)展戰(zhàn)略。

首先，國家應(yīng)明確國開行特設(shè)部門的角色與定位。目前，國開行正面臨向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的種種困惑，由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型之路并不平坦。雙重身份將令國開行這個特設(shè)部門法律地位不明，尤其是當發(fā)債主體由國開行本行變?yōu)槠涮卦O(shè)的一個部門時，相關(guān)的法律空間更加模糊。因而國家可將該機構(gòu)作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺來設(shè)計與規(guī)劃，并制定相應(yīng)的組織規(guī)程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺與相關(guān)方面的關(guān)系，其一，厘清特設(shè)機構(gòu)與本行的關(guān)系?？捎芍醒胝苯幼①Y營運資本，財務(wù)與人事獨立。其二，理順與地方政府的關(guān)系。

其次，建議設(shè)立跨部門的咨詢機構(gòu)。由于特設(shè)機構(gòu)的業(yè)務(wù)涉及面廣，為提高效率，可建立國土、住建、財政、銀監(jiān)與證監(jiān)及業(yè)內(nèi)專家學者組成的政策性土地金融委員會，就特設(shè)部門的業(yè)務(wù)進行宏觀指導與建議。

另外，應(yīng)研究特設(shè)機構(gòu)如何對接資本市場，促進住宅專項債券等土地金融工具二級市場的發(fā)展。專項債券等土地金融工具一級市場的培育固然重要，但如果沒有一個活躍的二級市場做支撐，特設(shè)機構(gòu)的功能將大大受限。

總之，商業(yè)銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾；而銀行承擔政策性土地金融業(yè)務(wù)本身仍有待完善，未來國開行兼營模式最終應(yīng)向?qū)I模式過渡。