每經(jīng)編輯 李國祥    

◎李國祥 （中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

我國正在積極穩(wěn)妥地推進新型城鎮(zhèn)化，這不可避免地還需要征用農(nóng)民土地。如何合理地確定土地征用補償標準？農(nóng)民工市民化，進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民家庭是否需要放棄農(nóng)村土地承包權和宅基地使用權？

土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，必然帶來農(nóng)村土地變動及其權益的重新分配，不斷引發(fā)農(nóng)村各類利益群體的矛盾和沖突。為此，迫切需要創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。筆者認為，應通過頂層設計，劃出底線，確保農(nóng)村特殊群體的土地權益不受侵害。鼓勵農(nóng)村基層創(chuàng)新與當?shù)叵噙m應的土地制度，允許農(nóng)村土地集體所有制的多種實現(xiàn)形式，解決好征用農(nóng)村土地增值收益分配難題，并促進農(nóng)用地有效流轉，實現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化配置。

現(xiàn)有農(nóng)村土地制度總體上是按照走中國特色城鎮(zhèn)化道路和保護農(nóng)民對農(nóng)村土地的權益設計的，多年實踐表明我國農(nóng)村土地制度與政策在促進我國城鎮(zhèn)化快速推進和農(nóng)村社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的積極作用，但是在現(xiàn)實生活中現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與政策所出現(xiàn)的越來越多的矛盾和沖突也無法回避。因此，在基本穩(wěn)定農(nóng)村土地制度和政策基礎上，不斷改革創(chuàng)新，才能更好地為我國新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調推進提供制度保障和動力。

隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村土地制度如果不做相應調整，現(xiàn)實中的矛盾和沖突就會不斷累積，妨礙新型城鎮(zhèn)化的推進。但是，改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，涉及的利益極其廣泛，對經(jīng)濟社會影響十分明顯，直接關系到農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)村土地資源配置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和風險、農(nóng)產(chǎn)品價格水平和居民食物消費負擔等多個方面?？陀^地說，現(xiàn)實中不存在十全十美的農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新方案來同時保護各微觀主體利益和經(jīng)濟社會整體利益。

如何改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度？為了避免混亂和負面影響，需要總體設計。誰來設計？是先有頂層設計，還是先放手讓基層探索？根據(jù)筆者多年在農(nóng)村的調查，了解到我國農(nóng)村千差萬別，以農(nóng)業(yè)戶口為標志界定的農(nóng)民正在快速分化，各地選擇的農(nóng)村土地制度具體安排和執(zhí)行的農(nóng)村土地政策情況也存在著差異。如果頂層對農(nóng)村土地制度設計過細，可能嚴重束縛基層探索創(chuàng)新農(nóng)村土地制度具體安排的積極性，現(xiàn)實中農(nóng)民也不會將農(nóng)村土地相關規(guī)定執(zhí)行到位，反而損害頂層設計的權威性。如果沒有原則和一定的約束，基層改革創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，極有可能侵害農(nóng)村弱勢群體權益，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。如果將頂層設計和村民自治有機地結合起來，可能會取得更好的效果。農(nóng)村土地制度安排的頂層設計關鍵要劃出底線，確保農(nóng)村婦女兒童和低收入群體或者把土地作為主要生計來源群體的農(nóng)村土地權益不受侵害，在此底線基礎上可以放手通過村民自治方式創(chuàng)新各地的農(nóng)村土地制度的具體安排，激發(fā)農(nóng)村活力，盡可能利用市場機制促進農(nóng)村土地優(yōu)化配置。

城鎮(zhèn)化合法征用農(nóng)村土地，農(nóng)村應由誰來決策？征用土地補償標準如何確定？農(nóng)村土地補償收益如何分配？這些問題是土地城鎮(zhèn)化中必須界定的。為了避免少數(shù)村干部為了獲得私利而犧牲失地農(nóng)民利益和農(nóng)村集體利益，土地城鎮(zhèn)化中農(nóng)民權益保護可考慮分級決策機制。高級決策權賦予給失地農(nóng)民，以維護失地農(nóng)民權益作為底線；中級決策權可賦予村民代表大會或者全體村民，按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則，以平衡失地農(nóng)民與村集體利益；低級決策權才賦予給少數(shù)村干部，以審查和監(jiān)督土地城鎮(zhèn)化的合法性。對于非法征用農(nóng)民土地或者以租代征農(nóng)民土地，要加大懲處農(nóng)村管理干部的力度，確保耕地紅線不被突破。

為了推進新型城鎮(zhèn)化，解決人口城鎮(zhèn)化難題，相應的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新總體思路應按照先易后難分步走策略。第一步，在一定時段內讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權不變，建設好農(nóng)村土地流轉市場，鼓勵土地流轉；第二步，等時機成熟再引入市場機制通過一次性補償方式讓擁有農(nóng)村土地承包權但是長期不耕作土地的農(nóng)民放棄承包經(jīng)營權，實行耕者有其田。

在農(nóng)村土地流轉市場建設中，制度安排要讓那些對承包地依賴性比較小的農(nóng)戶，更加積極地轉出承包地。特別地，農(nóng)村中多數(shù)中高收入家庭主要依賴從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者外出務工獲得收入，經(jīng)營小規(guī)模承包地機會成本高，無法專心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，承包地的產(chǎn)出低效。如果讓那些對承包地依賴性小的中高收入家庭將承包地轉出，既不會影響家庭收入，又對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營有利。隨著社會保障制度健全等條件的不斷成熟，再通過市場機制和政策調節(jié)讓不再依賴農(nóng)村土地的進城家庭徹底放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權。

農(nóng)村弱勢群體，受到家庭勞動力資源稟賦等的限制，非農(nóng)就業(yè)機會少，工資性收入往往難以保證基本生存需要，對農(nóng)村土地的依賴性比較大，無論如何都要確保這部分農(nóng)村居民家庭的土地承包經(jīng)營權不受侵害。

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