每日經(jīng)濟(jì)新聞 2023-05-29 23:00:47
每經(jīng)記者 張懷水 每經(jīng)編輯 陳星 盧祥勇 杜恒峰
原本2045年才到期的特許經(jīng)營協(xié)議,竟被地方水務(wù)局提前22年終止?
近日,桑德國際有限公司旗下公司北京京禹順環(huán)保有限公司收到了北京市順義區(qū)水務(wù)局發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》(以下簡稱《決定書》)。
京禹順公司供圖
根據(jù)《決定書》內(nèi)容,京禹順公司在履行《特許經(jīng)營協(xié)議》過程中存在諸多問題,包括截至水務(wù)局實(shí)施臨時(shí)接管前,污水處理規(guī)模未達(dá)到約定的18萬立方米/日;未進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日;未提交履約保函等。且經(jīng)地方水務(wù)局責(zé)令限期改正,公司拒不改正。因此,順義區(qū)水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》,收回京禹順公司特許經(jīng)營權(quán)。
對(duì)于這份《決定書》,公司方面不予認(rèn)同,并將順義區(qū)水務(wù)局一紙?jiān)V狀告上法庭。京禹順代理律師對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,《決定書》列舉的三項(xiàng)協(xié)議終止事由均不構(gòu)成終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)的合法正當(dāng)事由,依法應(yīng)予撤銷。
事實(shí)真相到底如何?《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者就此采訪了當(dāng)事雙方,試圖還原事件原委及爭議焦點(diǎn)。
事件緣起:特許經(jīng)營權(quán)被提前22年收回
記者查看京禹順公司提供的行政起訴書了解到,2005年12月31日,北京市順義區(qū)人民政府與京禹順公司簽訂協(xié)議,授予公司對(duì)順義區(qū)污水處理廠的特許經(jīng)營權(quán),特許經(jīng)營期為25年,自商業(yè)運(yùn)行之日起計(jì)。
2015年9月30日,順義區(qū)人民政府根據(jù)《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市加快污水處理和再生水利用設(shè)施三年行動(dòng)方案的通知》,授權(quán)順義區(qū)水務(wù)局與原告簽署《順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建特許經(jīng)營項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議》(以下簡稱“特許經(jīng)營協(xié)議”)。協(xié)議約定,將污水處理廠規(guī)模從8萬立方米/日提升擴(kuò)建至18萬立方米/日。特許經(jīng)營期為自生效日起30年,至2045年9月30日止。
桑德集團(tuán)資深副總裁羅立洋接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話采訪時(shí)表示,2014年北京市政集團(tuán)有限責(zé)任公司將北京京禹順環(huán)保有限公司進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓,北京桑德環(huán)境工程有限公司中標(biāo)獲得京禹順公司全部股權(quán),接管運(yùn)營順義區(qū)污水處理廠,同年開始實(shí)施污水處理廠的升級(jí)改造及擴(kuò)建工程。
羅立洋進(jìn)一步向記者表示,順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目在原址建設(shè),總投資超過6.8億元。但在2021年,順義區(qū)水務(wù)局就以公司違約為由將污水處理廠臨時(shí)接管了,這一接管就是2年多。
近日,京禹順公司收到了水務(wù)部門發(fā)出的《終止特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)決定書》,順義區(qū)水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》,收回公司特許經(jīng)營權(quán)。
《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話聯(lián)系了順義區(qū)水務(wù)局,該局法制科工作人員向記者表示:“目前案件已進(jìn)入訴訟階段,我們也在等判決結(jié)果。”
對(duì)于接管情況,該工作人員說:“我們都是發(fā)公告的,您可以在官方平臺(tái)上查詢到,我們的理由和公告是一致的。”
爭議一:污水處理規(guī)模是否達(dá)標(biāo)?
根據(jù)順義區(qū)水務(wù)局發(fā)出的《決定書》,《特許經(jīng)營協(xié)議》履行過程中,京禹順公司存在以下問題,包括:截至水務(wù)局實(shí)施臨時(shí)接管前,污水處理規(guī)模未達(dá)到《特許經(jīng)營協(xié)議》約定的18萬立方米/日,給周邊環(huán)境和居民生活造成嚴(yán)重不利影響;截至該局實(shí)施臨時(shí)接管前,未進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日;至今未提交履約保函等。針對(duì)上述情形,經(jīng)該機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正,公司拒不改正。
根據(jù)《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例》第四十條第(一)項(xiàng)規(guī)定,針對(duì)公司嚴(yán)重違反《特許經(jīng)營協(xié)議》約定,且拒不改正行為,水務(wù)局依法決定提前終止《特許經(jīng)營協(xié)議》,收取公司的特許經(jīng)營權(quán)。
針對(duì)污水處理規(guī)模的問題,京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,事實(shí)并不成立。
首先,早在2021年6月,京禹順公司就委托國內(nèi)權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)中國環(huán)境科學(xué)研究院對(duì)污水廠的處理能力進(jìn)行專業(yè)論證,結(jié)論為其處理能力可滿足(18萬立方米/日)要求,并且該結(jié)論已報(bào)送順義區(qū)水務(wù)局。
《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者從公司方提供的由中國環(huán)境科學(xué)研究院出具的評(píng)價(jià)報(bào)告看到,結(jié)論部分指出,“通過對(duì)順義區(qū)污水處理廠歷史和現(xiàn)狀運(yùn)行狀況進(jìn)行分析評(píng)估,在該污水處理廠正常進(jìn)行維護(hù)管理、保證MBR膜系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定,進(jìn)水水質(zhì)在設(shè)計(jì)負(fù)荷范圍內(nèi)且水量水質(zhì)不存在超范圍大幅波動(dòng)的前提下,出水主要污染物COD、氨氮、總氮和總磷指標(biāo)均可穩(wěn)定達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB11890-2012)中表1的B標(biāo)準(zhǔn),污水處理能力可滿足設(shè)計(jì)水量(18萬噸/天)要求,保證正常穩(wěn)定產(chǎn)水。”
其次,協(xié)議第11條將項(xiàng)目的日實(shí)際處理基本水量梯次約定為10.8萬立方米/日,12.6萬立方米/日及15.3萬立方米/日。說明特許經(jīng)營協(xié)議并不要求每日都要達(dá)到18萬立方米/日的指標(biāo)要求。
根據(jù)京禹順公司提供的聽證會(huì)辯論部分文字材料,圍繞污水處理規(guī)模,順義區(qū)水務(wù)局稱,第一,關(guān)于18萬噸處理能力的評(píng)估,京禹順提出的第三方認(rèn)證報(bào)告時(shí)間是2021年6月,我方提出的主張是在2021年3月17日之前,超時(shí)了,因此不予認(rèn)可。
第二,對(duì)于提出的處理規(guī)模與基本水量問題,基本水量不等同于污水處理廠的處理規(guī)模,對(duì)于在協(xié)議中的第11條中約定的運(yùn)營期的基本水量,運(yùn)營期的概念是指進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營日后才可計(jì)算,但實(shí)際上一直沒有進(jìn)入正式商業(yè)運(yùn)營。
第三,從水務(wù)局專業(yè)認(rèn)證以及日常往來報(bào)告文件中,也可找到京禹順公司日處理能力不足18萬噸的證據(jù)。
爭議二:未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)等事實(shí)是否成立?
除了污水處理規(guī)模不達(dá)標(biāo)有爭議外,根據(jù)《決定書》,另兩項(xiàng)解除事由分別是截至臨時(shí)接管前項(xiàng)目未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)日,以及未提交履約保函。
針對(duì)項(xiàng)目未進(jìn)入商業(yè)營運(yùn)日,京禹順公司提供的《陳述與申辯意見》指出,該事由與項(xiàng)目實(shí)施實(shí)際情況之間存在偏差。
一是,項(xiàng)目已完成環(huán)保驗(yàn)收。2017年10月,案涉污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目已經(jīng)完成環(huán)保驗(yàn)收,并取得環(huán)保局環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)。
記者在順義區(qū)環(huán)境部門出具的項(xiàng)目環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)中看到,該項(xiàng)目“擴(kuò)建后處理規(guī)模由現(xiàn)有的實(shí)際處理能力9.6萬立方米/天增加至18萬立方米/天。”“同意北京市順義區(qū)污水處理廠升級(jí)改造及擴(kuò)建工程項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目通過環(huán)保驗(yàn)收。”
對(duì)此,水務(wù)局在聽證會(huì)辯論部分認(rèn)為,環(huán)保驗(yàn)收僅是對(duì)環(huán)保設(shè)施的驗(yàn)收,和處理規(guī)模無關(guān)。
二是,試運(yùn)營已完成。2017年3月3日,水務(wù)局出具階段性處理規(guī)模確認(rèn)函,同意污水廠進(jìn)入商業(yè)試運(yùn)營。結(jié)合協(xié)議第7條商業(yè)試運(yùn)營日期為90天且不超過一年的約定,污水處理廠的試運(yùn)營已完成。
三是,從特許經(jīng)營協(xié)議履行情況來看,無論是水費(fèi)的支付情況、還是出水指標(biāo)的執(zhí)行情況,均滿足正式商業(yè)運(yùn)營的實(shí)體條件。因?yàn)楦顿M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照2.59元每立方米執(zhí)行的、且一直持續(xù)至臨時(shí)接管前,出水水質(zhì)也滿足協(xié)議第10條約定的指標(biāo)要求。
因此,雖然雙方未辦理商業(yè)運(yùn)營的申請(qǐng)及確認(rèn)手續(xù),在程序上存在瑕疵,但事實(shí)上已達(dá)到商業(yè)運(yùn)營的實(shí)體條件且按照實(shí)體條件運(yùn)營了多年。
至于為什么沒有辦理商業(yè)運(yùn)營及確認(rèn)手續(xù),京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,當(dāng)時(shí)政府部門處理污水的訴求很急切,沒有確認(rèn)雙方都有過錯(cuò)。如果不確認(rèn)就不應(yīng)該要求處理污水。“政府部門一方面不承認(rèn)商業(yè)運(yùn)營,另一方面又要求污水處理正?;?,這是不是很矛盾?”
針對(duì)履約保函問題,起訴書顯示,協(xié)議簽約之初,為保證污水處理廠提標(biāo)改造順利實(shí)施,雙方均未關(guān)注履約保函問題,公司未提交,水務(wù)局也未督促。同時(shí),在政府方項(xiàng)目先行的安排中,沒有專門針對(duì)履約保函事項(xiàng)向原告提出過相關(guān)要求。
2020年3月17日項(xiàng)目接管前后的雙方溝通過程中,原告要求保函問題與環(huán)保稅問題一并處理,但溝通未果,兩個(gè)問題均一直處于擱置狀態(tài)。
按照協(xié)議約定,履約保函分為建設(shè)期保函、運(yùn)營期保函、移交期保函。鑒于雙方在協(xié)議實(shí)際履行過程中創(chuàng)設(shè)了階段性驗(yàn)收、階段性運(yùn)營的全新舉措,導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期出現(xiàn)交叉存在的情況,而交叉期提交保函的時(shí)間、類型及金額在特許經(jīng)營協(xié)議中沒有合同依據(jù)。
簡言之,在建設(shè)期和運(yùn)營期交叉情況下,到底按建設(shè)期提交履約保函還是按照運(yùn)營期提交履約保函沒有合同依據(jù),履行中雙方也沒有隨機(jī)達(dá)成一致的處理意見。
但順義區(qū)水務(wù)局在聽證會(huì)辯論意見中則強(qiáng)調(diào):“有過通知要求京禹順公司提交保函”。
爭議三:解除事由是否符合協(xié)議規(guī)定?
地方水務(wù)局列舉的三項(xiàng)事由是否符合協(xié)議規(guī)定?
京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,從目前來看,水務(wù)局提出的強(qiáng)制接管和解除合同的理由都是不能成立的。“我們認(rèn)為水務(wù)局存在濫用臨時(shí)接管權(quán)亂作為的嫌疑。”
記者在申辯意見材料中注意到,在解除依據(jù)方面,公司方表示,協(xié)議第16條載明,由政府方發(fā)起提前終止(解除)的約定事由共計(jì)10項(xiàng)。經(jīng)逐一檢索比對(duì),10項(xiàng)解除事由中并不包括處理規(guī)模問題。
而商業(yè)運(yùn)營方面,10項(xiàng)解除事由中同樣也不包括商業(yè)運(yùn)營問題。
第三項(xiàng)事由是未提交履約保函。京禹順代理律師向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示,保函在特許經(jīng)營協(xié)議中不屬于主合同義務(wù)而是從合同義務(wù),以從合同義務(wù)沒有履行去解除一個(gè)主合同,在法理上是講不通的。
京禹順公司在申辯意見中指出,雖然協(xié)議第16.1條款(c)項(xiàng)約定乙方不按7.6條款提交履約保函構(gòu)成甲方的終止事由,但是,結(jié)合7.6條關(guān)于建設(shè)期、運(yùn)營期、移交期履約保函類型、金額及期限的內(nèi)容理解,建設(shè)期保函的對(duì)應(yīng)時(shí)間為兩年、金額為3000萬元,運(yùn)營期保函的對(duì)應(yīng)時(shí)間為第三年至移交前,金額為1200萬元。
據(jù)此,項(xiàng)目協(xié)議關(guān)于保函所約定的時(shí)間條件、金額條件、階段條件,均與協(xié)議的實(shí)際履行出現(xiàn)不一致的情況,應(yīng)屬于協(xié)議沒有明確約定的新情況。
其二,履約保函的本質(zhì)是為公司履行主合同義務(wù)即污水處理義務(wù)提供擔(dān)保,在法律上屬于從合同義務(wù)。即使公司未提供履約保函,也不必然影響政府方合同目的的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上,從2016年試運(yùn)行以來的協(xié)議履行情況也足以證明,政府方污水處理的合同目的沒有受到任何影響。
順義區(qū)水務(wù)局在抗辯意見中指出,該方有過通知要求提交保函。提前終止特許經(jīng)營協(xié)議,取消特許經(jīng)營權(quán)事項(xiàng),事實(shí)清楚,證據(jù)充分,程序合法,依法依愿。
新聞延伸:多地污水處理廠曾被提前收回特許經(jīng)營
據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者不完全統(tǒng)計(jì),僅2023年3~4月份,行業(yè)內(nèi)就先后發(fā)生了江蘇泗陽、廣西賀州、山東成武、北京順義、山東臺(tái)兒莊等多起提前收回污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)的事件。
例如4月23日,山東省成武縣人民政府發(fā)布公告,就擬解除與山東省成武盈源實(shí)業(yè)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、取消特許經(jīng)營權(quán)并臨時(shí)接管等事項(xiàng)舉行聽證會(huì)。
3月3日,江蘇省泗陽縣人民政府網(wǎng)站發(fā)布公告,將舉行聽證會(huì),擬解除與北京桑德環(huán)境工程有限公司、桑德泗陽水務(wù)有限公司的特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,取消特許經(jīng)營權(quán)。
公眾環(huán)境研究中心主任馬軍接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者電話采訪時(shí)表示,在環(huán)保領(lǐng)域,特許經(jīng)營的形式比較特別,具有天然的壟斷性,不像其他產(chǎn)業(yè)可以依靠市場去配置資源,通過市場競爭優(yōu)勝劣汰。“這種天然的壟斷性,造成最后整體的合同解除變得相對(duì)麻煩,這種問題不僅在國內(nèi)存在,在國際上也有許多案例。”
馬軍進(jìn)一步表示,過去幾十年,中國城鎮(zhèn)化速度非???,污水處理相對(duì)滯后,大量污水被直排,從而產(chǎn)生嚴(yán)重的水污染問題。“地方政府很難依靠財(cái)政資金大包大攬,因此通過特許經(jīng)營的方式,讓更加專業(yè)的市場化企業(yè)參與治污,在黑臭水體治理方面發(fā)揮出重要作用。”
至于多地為何會(huì)出現(xiàn)提前終止特許經(jīng)營的事件,馬軍認(rèn)為,具體問題要具體分析。“特許經(jīng)營協(xié)議通常年限很長,期間發(fā)生的變化因素很多。因此,地方政府和企業(yè)在簽訂協(xié)議時(shí)一定要考慮充分,在產(chǎn)生矛盾或者糾紛時(shí),要依法依規(guī)按照條例來執(zhí)行,避免出現(xiàn)協(xié)議漏洞。”
馬軍說,特許經(jīng)營所具有的天然壟斷性,如果由政府或者政府主導(dǎo)的企業(yè)去做可能更加適合。由市場化機(jī)構(gòu)去做,兩者之間有可能產(chǎn)生張力。
此外,《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理近幾起提前收回特許經(jīng)營權(quán)事件發(fā)現(xiàn),政府方最常提到的一個(gè)理由就是“出水不達(dá)標(biāo)”。
例如上述成武縣案例中,公告就明確提出“山東省成武盈源實(shí)業(yè)有限公司不能完成省、市相關(guān)任務(wù)要求,出水水質(zhì)達(dá)不到上級(jí)要求”;泗陽縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局也在公告中表明“項(xiàng)目污水處理能力嚴(yán)重不足,設(shè)施設(shè)備老化落后、出水質(zhì)量持續(xù)超標(biāo)”。
封面圖片來源:京禹順公司供圖
如需轉(zhuǎn)載請(qǐng)與《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)社聯(lián)系。
未經(jīng)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》報(bào)社授權(quán),嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載或鏡像,違者必究。
讀者熱線:4008890008
特別提醒:如果我們使用了您的圖片,請(qǐng)作者與本站聯(lián)系索取稿酬。如您不希望作品出現(xiàn)在本站,可聯(lián)系我們要求撤下您的作品。
歡迎關(guān)注每日經(jīng)濟(jì)新聞APP