每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

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最近，一則“建議農(nóng)民到縣城買房”的消息引發(fā)熱議。有網(wǎng)友憤憤不平，認為總有人想“打農(nóng)民的主意”；也有人說，如果當初給了農(nóng)民在大城市買房的資格，又何至于此。

房地產(chǎn)的問題在此不表，今天，城叔想和大家聊一聊“資格”問題——能不能落戶。

大家知道，戶籍制度是影響中國人口流動最重要的制度。學界對推進戶籍制度改革的呼聲一直沒有停過，我們也一直在關注這一改革進程。

早在2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》相繼出臺，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶便成為落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要手段。

然而，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的總體意愿較低，陷入“愿落不能落、能落不愿落”困局。由此帶來的一個顯性結(jié)果是，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距不降反增，城鎮(zhèn)化依然處在“半截子”狀態(tài)。

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員、中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉此前在接受城叔采訪時曾表示，新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)民工市民化，“卡脖子”的地方也在農(nóng)民工市民化。

戶籍制度改革關乎市民化進程。

眼下，隨著新一輪新型城鎮(zhèn)化頂層設計《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》通過審批并下放至地方，作為“共識度最高的改革領域之一”，戶籍制度改革將去向何方？

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》，蔡昉，都陽，楊開忠等 著，人民出版社，2019年10月

想弄懂這個問題，我們試圖從蔡昉與都陽、楊開忠所著的《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》中尋找答案，了解它的過去、現(xiàn)在和未來。

限制流動，城鎮(zhèn)化發(fā)展停滯

截至2021年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，較1978年提高46.82個百分點。

對此，一個常用的概括句是——改革開放以來，中國經(jīng)歷了人類史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。

而在1978年以前，城鎮(zhèn)化是“嚴重滯后”的。

這和當時的戰(zhàn)略選擇有關。

70年前，中國還是一個典型的農(nóng)業(yè)社會。1952年農(nóng)業(yè)勞動力比重高達83.5%，第二、第三產(chǎn)業(yè)分別僅有7.4%和9.1%。為改變這種落后的國民經(jīng)濟格局，中國選擇了實施重工業(yè)優(yōu)先的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

而為了加快工業(yè)化積累，除了作出加快資本積累的制度安排外，還要降低重工業(yè)發(fā)展的成本。這就只能依賴壓低勞動力成本，相應地，既需要壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，同時又要保障農(nóng)產(chǎn)品供給，由此便形成了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。

如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能得到合理的收益，農(nóng)村的生產(chǎn)要素，特別是勞動力，就有可能向外流出。“為了避免這種情況發(fā)生，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進行，就需要對包括資金和勞動力在內(nèi)的農(nóng)村生產(chǎn)要素作出制度性的流動限制。”

1953年至1956年間出臺的《關于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關于辦理戶口遷移的注意事項的聯(lián)合通知》等多份文件，開始對農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移進行初步限制。

但這種限制，總體上是擔心農(nóng)村勞動力向城市流動影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對工業(yè)化和城市建設正常的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需求則不加以限制。

1958年1月，第一屆全國人大常委會第九十一次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，其中規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。”

這標志著戶籍制度正式形成。自此，居民被按照城鄉(xiāng)居住地進行分隔管理，農(nóng)村居民向城市遷移受到限制。

作者認為，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社體制和戶籍制度構(gòu)成了一個制度安排的“三駕馬車”，直接服務于加速推進國家工業(yè)化的目標，但導致了不良后果——壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)和勞動的積極性，阻礙了剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和人口遷移，從宏觀層面扭曲了資源配置。

其不可避免的執(zhí)行結(jié)果是，這一時期城鎮(zhèn)化發(fā)展處于停滯狀態(tài)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，1960年中國的城鎮(zhèn)化率一度達到19.7%，此后開始下降直至1978年，1981年城鎮(zhèn)化率（20.2%）才超過1960年水平。

激勵不相容，改革“推而不動”

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任為代表的農(nóng)村改革，釋放了生產(chǎn)力，也產(chǎn)生了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力。

有研究顯示，20世紀80年代中期，中國農(nóng)村有30%~40%的勞動力是剩余的，絕對人數(shù)高達1億~1.5億人。

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如何解決這部分人的就業(yè)問題，逐漸成為改革開放戰(zhàn)略面臨的新挑戰(zhàn)。這種勞動力轉(zhuǎn)移壓力，推動了一系列體制性障礙逐步拆除。

從1983年起，農(nóng)民被允許從事農(nóng)產(chǎn)品的長途販運和自銷，第一次突破了就業(yè)的地域限制；

1988年開始，政府又允許農(nóng)民自帶口糧到鄰近城鎮(zhèn)就業(yè)，第一次突破了城鄉(xiāng)就業(yè)藩籬；

20世紀90年代初，隨著糧票等票證制度被取消，農(nóng)村勞動力進入各級城鎮(zhèn)居住和就業(yè)，不再有實質(zhì)性障礙……

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》指出，勞動力市場信號的自發(fā)引導，推動了勞動力大規(guī)模地在城鄉(xiāng)間流動。農(nóng)村向城市的勞動力轉(zhuǎn)移，成為改革開放后快速城鎮(zhèn)化最強勁的推動力。

不過，農(nóng)村剩余勞動力并非“取之不盡”。尤其是在中國經(jīng)濟跨過劉易斯拐點后，農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移速度顯著放緩。

在經(jīng)歷了近30年大規(guī)模的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移后，未來還會有多少農(nóng)村人口可以繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移？根據(jù)蔡昉等人的測算，在當前的勞動力市場環(huán)境和制度條件下，約為2612萬人。

“也就是說，如果沒有在社會保障體系的一體化、戶籍制度的全面深化改革等領域有重大突破，農(nóng)村勞動力向城市遷移的速度還將逐步放緩并可能趨于停滯。”

理論上，推進戶籍制度改革具備廣泛共識。實踐中，每個省份、城市的改革舉措則不盡相同，書中總結(jié)了三種模式——

第一種以小城鎮(zhèn)為代表，特點是“最低條件，全面放開”；第二種以中等城市以及一些大城市為代表，特點是“取消限額，條件準入”；第三種則以京滬為代表，特點是“筑高門檻，開大城門”。

改革力度為何依次減弱？

首先還是要回到戶籍制度本身。作為一項完整的制度體系，其功能并非人口登記那么簡單，而是作為一個身份識別的工具，成為計劃經(jīng)濟體制下人口管理的核心。

作者把計劃經(jīng)濟條件下的戶籍制度理解為三個組成部分：人口的登記與管理、勞動力配置和廣義的福利體系（如社會保障制度、社會救助體系、基本公共服務等）。

如此，戶籍制度不僅涉及不同的政府職能部門，還涉及地區(qū)之間、中央與地方之間的利益關系調(diào)整，這樣的內(nèi)涵，決定了對其進行全面徹底的改革，必然是一個龐大的工程。

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作者認為，作為共識度最高的改革領域之一，戶籍制度改革過去之所以“推而不動”，很重要的原因在于中央政府與地方政府改革激勵不相容，改革的收益與成本不對稱。

根據(jù)他們的測算，全面徹底地推進戶籍制度改革，將帶來經(jīng)濟效率的改善，并推動經(jīng)濟增長每年達到1~2個百分點，相當于超過1萬億元的GDP。但這部分經(jīng)濟增長的收益難以在各個地方具體核算、明確分享，對地方政府而言，這部分收益具有較強的外部性。

鑒于中國城市具有行政級別的性質(zhì)，規(guī)模越大基本公共服務水平越高，戶籍制度改革的政府成本也就越高。“在沒有解決好成本分擔和紅利分享問題的情況下，大城市政府沒有接納新市民的應有動機。”

從“外圍”進入“核心”

過去40多年間，中國的城鎮(zhèn)化速度是史無前例的，而戶籍制度改革卻采取了漸進方式推進，二者節(jié)奏并未完全同步，所以形成一個“缺口”——常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之差。

截至2021年末，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到46.7%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差18.02個百分點。換句話說，常年外出農(nóng)民工及其隨遷家屬被統(tǒng)計為常住城鎮(zhèn)人口，卻沒有獲得城鎮(zhèn)戶口。

《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》一書指出，無論是發(fā)揮農(nóng)民工作為勞動者的貢獻，還是發(fā)揮他們作為消費者的貢獻，決策者意識到了其重要性，因此提出了“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”的要求。

此后，各地采取了一些統(tǒng)計竅門，即推動行政區(qū)劃（城鄉(xiāng)區(qū)域）界定的變化，比如“村”改“居”、“鄉(xiāng)”改“鎮(zhèn)”、“縣”改“市（區(qū)）”等，使一部分原來戶籍意義上未實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人口改變了戶籍身份。

通過對城鎮(zhèn)化推進方式進一步分析，他們發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口的增長只有16%來自城市自身，即“自然增長”，84%由非城市地區(qū)遷入，為“機械增長”。在機械增長的城鎮(zhèn)人口中，包括26%的外出農(nóng)民工、5%的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口，以及53%的“就地轉(zhuǎn)移”人口。

這也意味著，大批農(nóng)村居民雖然變成了市民，獲得了城鎮(zhèn)戶口，但本身并不涉及就業(yè)類型和居住地的變化，并未發(fā)生勞動力的重新配置，也不能實質(zhì)性增加勞動力供給，并非典型的“庫茲涅茨過程”。

一個背景知識是，美國經(jīng)濟學家?guī)炱澞耐ㄟ^分析各國統(tǒng)計數(shù)據(jù)得出結(jié)論，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的實質(zhì)是勞動力等生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的部門（農(nóng)業(yè)）向生產(chǎn)率較高的部門（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）轉(zhuǎn)移。

這一結(jié)論同樣適用于勞動力等生產(chǎn)要素從生產(chǎn)率較低的地區(qū)（農(nóng)村）向生產(chǎn)率較高的地區(qū)（城鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移。因此，勞動力轉(zhuǎn)移或人口城鎮(zhèn)化的意義在于，它是一個不斷提高勞動生產(chǎn)率的“庫茲涅茨過程”。

蔡昉等人強調(diào)，真正符合“庫茲涅茨過程”的城鎮(zhèn)化因素是進城的農(nóng)民工，而這個源泉“已經(jīng)開始式微”。

作者認為，雖然戶籍制度本身尚存，其歷史形成的傳統(tǒng)功能已大大弱化，從這個意義上講已經(jīng)經(jīng)歷了重大改革，如今則亟需從“外圍”進入“核心”部分，聚焦于大幅度推進農(nóng)民工市民化，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

在地方政府財政能力和支出責任存在矛盾的情況下，只要城市人口仍有戶籍人口和非戶籍人口之分，農(nóng)民工終究無法充分均等地獲得城市的基本公共服務，如最低生活保障制度、基本社會保險、義務教育和保障性住房等。

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目前，雖然許多城市采取了居住證加積分制的辦法，但積分制的標準終究是地方政府設置的，只要存在激勵不相容問題，“均等”就難以落實。

他們建議，在新一輪改革中，由中央提出農(nóng)民工市民化的改革目標，“只有通過直接聚焦戶籍制度改革，才可能是可操作、可督促和可評估的。”

此外，直接提出農(nóng)民工落戶目標，可以使改革成本與改革收益之間的對應性更強，進而在中央政府和地方政府之間分擔改革成本的制度安排，就不會再由于過于模糊而停留在口頭上。

按照《新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展70年》所言，當代社會，城鎮(zhèn)化不再是傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)業(yè)、人口集聚，以及經(jīng)濟活動的簡單集聚，更主要的其實是創(chuàng)造力的集聚。

以學歷、職稱、技術等級限定城市人口發(fā)展，本質(zhì)上不利于城市創(chuàng)造力的培養(yǎng)。“農(nóng)民工和他們的子女是未來的創(chuàng)造力，既是可持續(xù)增長的主要來源，也促進社會流動和公平正義。”

封面圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝