每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲

縣城是城鎮(zhèn)化即城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，也是城鎮(zhèn)化的重要組成部分。推進(jìn)縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

從一個(gè)省的視角看城市體系，目前可分五個(gè)層次：省會(huì)，省的中心城市；其他中心城市和副中心城市；地級(jí)市；縣級(jí)市；縣城。需要稍加解釋的是第二個(gè)層次。所謂其他中心城市是指和省會(huì)旗鼓相當(dāng)?shù)某鞘?。在有?jì)劃單列市的省，計(jì)劃單列市就是其他中心城市。在沒(méi)有計(jì)劃單列市的省，經(jīng)濟(jì)大市、強(qiáng)市就是其他中心城市，如江蘇省的蘇州市、無(wú)錫市。副中心城市，如河南省的洛陽(yáng)市、江西省的贛州市、安徽省的蕪湖市。每個(gè)層次的城市或城鎮(zhèn)都有其自身的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、挑戰(zhàn)和機(jī)遇，需要城市市民和領(lǐng)導(dǎo)者共同面對(duì)，努力克服難點(diǎn)痛點(diǎn)，謀求更好更快發(fā)展。毋庸諱言，縣城缺失城市發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，比較普遍地面臨較大的發(fā)展難題。

日前中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》），將縣城分為五種類(lèi)型：大城市周邊縣城、專(zhuān)業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城。這五種類(lèi)型的縣城，其發(fā)展路徑可以大致概括為兩種：“搭便車(chē)”和特色化。這兩種路徑存在交集，但各自有著特定的發(fā)展取向和具體的發(fā)展方式。

在討論這兩種發(fā)展路徑之前，有必要了解一下我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)。目前，在我國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃中，縣級(jí)市轄區(qū)約占35%；縣及縣級(jí)市約為65%。《意見(jiàn)》以“縣城”為論述對(duì)象，意在強(qiáng)調(diào)縣及縣城的特殊性和重要地位，同時(shí)也明確其與其他縣級(jí)行政區(qū)劃的不同。在人們已經(jīng)熟知的百?gòu)?qiáng)縣排行榜（2022年）中，縣（旗）只有23個(gè)，縣級(jí)市77個(gè)。所以，這里的百?gòu)?qiáng)縣已名不副實(shí)。現(xiàn)有一批進(jìn)入排行前列的縣級(jí)市，如江蘇的昆山、江陰、張家港、常熟，它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已不亞于許多地級(jí)市。因此，將縣級(jí)市和縣放在一起排名是不合適的。

大城市周邊縣城是第一種發(fā)展路徑，即“搭便車(chē)”發(fā)展路徑?！兑庖?jiàn)》指出，加快發(fā)展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)、過(guò)度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

在東南沿海地區(qū)及其他比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，大城市周邊的縣因?yàn)槌鞘谢礁?，前些年不少改為縣級(jí)市，這些年又有部分從縣級(jí)市改為市轄區(qū)?？梢?jiàn)，在我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市集群發(fā)展的過(guò)程中，已有相當(dāng)部分的縣及縣城通過(guò)全面融入大城市、都市圈和城市群，走出了“搭便車(chē)”的發(fā)展路徑。

去年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)了南京、福州、成都、長(zhǎng)株潭和西安五個(gè)都市圈發(fā)展規(guī)劃。這五個(gè)都市圈分布在東部、中部和西部。經(jīng)不完全統(tǒng)計(jì)，在五個(gè)都市圈中，約有縣級(jí)市27個(gè)，縣45個(gè)。這些縣的縣城基本都將融合到中心城市和都市圈的發(fā)展中。在“十三五”規(guī)劃提出建設(shè)19個(gè)城市群的基礎(chǔ)上，我國(guó)未來(lái)將有40~50個(gè)都市圈。據(jù)此推斷，至少有三分之一的縣城將通過(guò)第一種發(fā)展路徑，獲得更好更快的發(fā)展，其他縣城基本適用第二種發(fā)展路徑，即特色化發(fā)展路徑。

第一，專(zhuān)業(yè)功能縣城?！兑庖?jiàn)》要求，支持具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，培育發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專(zhuān)業(yè)功能縣城。支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化公共服務(wù)和邊境貿(mào)易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

在現(xiàn)實(shí)生活中，專(zhuān)業(yè)功能縣城要么有特色產(chǎn)業(yè)，要么有特色市場(chǎng)，抑或二者兼而有之，進(jìn)而形成一定的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)力。許多大城市周邊縣城也是通過(guò)自身的特色化發(fā)展，提升了自身實(shí)力，才搭上順風(fēng)車(chē)，得到了更大發(fā)展。

第二，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)本身就是發(fā)展特色?！兑庖?jiàn)》提出，推動(dòng)位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

在新發(fā)展格局的背景下，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城有著廣闊的發(fā)展空間，做強(qiáng)做大與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的特色產(chǎn)業(yè)和特色市場(chǎng)，有著更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

第三，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是承擔(dān)重要生態(tài)功能，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的特殊區(qū)域。在這里，必須限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)位于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。因此，發(fā)展適應(yīng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特點(diǎn)的適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，是這類(lèi)縣城特色化發(fā)展的正確路徑。

第四，人口流失縣城。這些縣城目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)比較嚴(yán)峻?！兑庖?jiàn)》指出，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)一定是當(dāng)?shù)匾虻刂埔说奶厣a(chǎn)業(yè)。如果這個(gè)產(chǎn)業(yè)得到有效發(fā)展，那么，就將在一定程度上減少人口流失，恢復(fù)縣城的人氣。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）