每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲（上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國(guó)城市治理研究院嘉華教授）

近日，《江蘇省國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021~2035年）》征求意見稿在江蘇自然資源廳官網(wǎng)公示，解析2021~2035年全省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)藍(lán)圖。根據(jù)規(guī)劃，“徐州都市圈”將成為重點(diǎn)省級(jí)三大現(xiàn)代化都市圈之一。

都市圈正在成為熱門話題，都市圈是怎么形成的？“職住平衡說”試圖給出可能的解釋。

職住平衡說認(rèn)為，隨著城市發(fā)展，中心城區(qū)“人滿為患”，在其郊區(qū)出現(xiàn)以居住為主要目的的新城鎮(zhèn)，直至行政區(qū)劃周邊的城市也加入這個(gè)行列。為了方便上下班并縮短通勤時(shí)間，軌道交通應(yīng)運(yùn)而生，并獲得快速發(fā)展。都市圈的英譯“metropolis”，“metro”是軌道交通，主要指地鐵；“polis”是希臘語的城邦，以后就是城市。東京都市圈就一直有“軌道上的城市”的美譽(yù)。職住平衡關(guān)系的演變是都市圈形成的重要原因之一。

從主城區(qū)到郊區(qū)新城

由此，我們看到的演化邏輯是，從一個(gè)城市的中心城區(qū)（主城區(qū)）到郊區(qū)新城，再到周邊城市，都市圈的圈層結(jié)構(gòu)躍然紙上。郊區(qū)新城、周邊城市一開始往往是中心城區(qū)的“睡城”，主要承擔(dān)“住”的功能，以后逐步出現(xiàn)產(chǎn)城融合，進(jìn)而產(chǎn)城人融合，職住關(guān)系趨于平衡。在職住平衡的動(dòng)態(tài)過程中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)分工格局形成。這是另一條演化線索。

以上海為例。1949年10月，新中國(guó)成立時(shí)，上海市行政區(qū)劃面積636.18平方公里，中心城區(qū)面積僅為82.4平方公里。中心城區(qū)經(jīng)過多年演變發(fā)展，先后經(jīng)歷解放后到改革開放之前的向周圍蔓延式擴(kuò)張。在浦東開發(fā)開放的大背景下，中心城區(qū)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。截至2019年底，上海市管轄16個(gè)市轄區(qū)，市域面積6340.5平方公里，中心城區(qū)面積約660平方公里，包括：黃浦區(qū)（黃浦區(qū)、原南市區(qū)、原盧灣區(qū)）、徐匯區(qū)、長(zhǎng)寧區(qū)、靜安區(qū)（靜安區(qū)、原閘北區(qū)）、普陀區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)以及浦東新區(qū)外環(huán)線以內(nèi)的城區(qū)?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017~2035年）》確定，中心城區(qū)外圍的主城片區(qū)面積約466平方公里，包括：虹橋片區(qū)86平方公里，川沙片區(qū)97平方公里，寶山片區(qū)84平方公里，閔行片區(qū)199平方公里。中心城區(qū)、主城片區(qū)，以及高橋鎮(zhèn)、高東鎮(zhèn)緊鄰中心城區(qū)的31平方公里區(qū)域，構(gòu)成上海的主城區(qū)，面積約1161平方公里，為上海都市圈的第一圈層。主城區(qū)是上海都市圈的核心圈層，集中了主要的政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、教育、科技和文化功能。

在主城區(qū)范圍之外的區(qū)域以前是郊區(qū)。隨著城市化水平的提高，現(xiàn)在稱為新城區(qū)。上海正在加快建設(shè)位于重要區(qū)域廊道、發(fā)展基礎(chǔ)較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城，它們和閔行、寶山的部分地區(qū)，以及金山一起，構(gòu)成上海都市圈的第二圈層。在這片區(qū)域上，曾經(jīng)有多個(gè)“睡城”，如松江的九亭、閔行的莘莊和青浦的徐涇等，接受和容納了中心城區(qū)遷出的人口，以及改革開放以來進(jìn)入上海的外來人口。

職住平衡可能更加本源

最近，上海市政府在“十四五”加快推進(jìn)新城規(guī)劃建設(shè)工作的實(shí)施意見中，將這五個(gè)新城定位為“在長(zhǎng)三角城市群中具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”。五個(gè)新城建設(shè)以職住平衡為核心要求，同時(shí)做到產(chǎn)城融合、功能完備、生態(tài)宜居、交通便利和治理高效；五個(gè)新城建設(shè)將從形成獨(dú)立的城市功能起步，直到建成具有輻射帶動(dòng)作用的綜合性節(jié)點(diǎn)城市；五個(gè)新城建設(shè)將在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、綜合交通和環(huán)境治理等方面集中規(guī)劃、全面賦能，不僅主城區(qū)功能互補(bǔ)、相互賦能，它們之間也將功能互補(bǔ)。更為重要的是，它們將分別成為上海的副中心，連接近滬周邊城市。節(jié)點(diǎn)城市和近滬城市將與主城區(qū)一道，做實(shí)上海都市圈空間結(jié)構(gòu)。

與上海陸域或水域接壤的三個(gè)地級(jí)城市是浙江的嘉興，江蘇的蘇州和南通。蘇州和嘉興與上海陸域相連，經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系歷來十分緊密。在交通運(yùn)輸方式以水運(yùn)為主時(shí)，南通與上海聯(lián)系的緊密程度超過其他城市，以后因運(yùn)輸方式的變化，聯(lián)系的緊密程度被其他城市超越。

近年來，隨著以橋隧連接的越江鐵路和公路的大規(guī)模建設(shè)，特別是位于南通的上海“第三機(jī)場(chǎng)”的規(guī)劃建設(shè)，南通和上海的聯(lián)系正再現(xiàn)輝煌。今天，滬蘇、滬嘉和滬通間的基礎(chǔ)設(shè)施、職住關(guān)系、產(chǎn)業(yè)分工和治理協(xié)同正在趨于同城化，兩省一市政府也就三地的同城化作出了積極的部署。進(jìn)而，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確界定了上海都市圈的第三圈層，即上海行政區(qū)劃之外的“近滬區(qū)域”，也就是滬蘇、滬嘉和滬通的同城化。

都市圈形成的職住平衡說，強(qiáng)調(diào)了城市化演進(jìn)中“以人為本”的發(fā)展理念，除了需要交通先行解決通勤問題，就業(yè)保障、住房保障和基本公共服務(wù)均等化，一系列與居民生活、工作和發(fā)展有關(guān)的事項(xiàng)，都是職住平衡的題中應(yīng)有之義。

如上所述，也可以從產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)生態(tài)的視角，討論都市圈的形成。不過，職住平衡可能更加本源，是第一性的。相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)實(shí)證研究，也為職住平衡說提供了有力的證據(jù)。