每經(jīng)編輯 李奇霖    

◎李奇霖

近日，財(cái)政部PPP（政府和社會(huì)資本合作模式）融資支持基金正式啟動(dòng)，規(guī)模為1000億元。同時(shí)，2億美元的PPP項(xiàng)目前期開發(fā)費(fèi)用貸款已經(jīng)落戶財(cái)政部PPP中心，對(duì)于政府債務(wù)中的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)為PPP項(xiàng)目的，財(cái)政部或?qū)⒔o予2%的支持。而在此前，各地政府已經(jīng)先行啟動(dòng)地方PPP融資支持/引導(dǎo)基金。其中，河南省規(guī)模達(dá)50億元，山東省800億元，江蘇省也達(dá)到100億元。

基金的成立形式主要是政府與金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作。財(cái)政在1000億的融資支持中出資100億~200億元，剩余份額將由金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)認(rèn)購(gòu)。從基金成立的效果來看，為財(cái)政資金起到增信作用，降低社會(huì)資本的擔(dān)憂，激發(fā)投資活力。

但從全國(guó)的PPP項(xiàng)目簽約率來看，明顯沒有跟上政策的推動(dòng)步伐。那么，社會(huì)資本對(duì)PPP的擔(dān)憂在哪里？

筆者以為，造成PPP項(xiàng)目簽約率低的主要原因是收益和風(fēng)險(xiǎn)。一些不可控風(fēng)險(xiǎn)（主要是政府風(fēng)險(xiǎn)）會(huì)間接降低項(xiàng)目的實(shí)際收益率。收益阻礙社會(huì)資本的參與，并不在于絕對(duì)收益水平太低，而在于實(shí)際收益低于預(yù)期。

而造成實(shí)際收益低于預(yù)期的原因，又分為兩種：一種是單純的評(píng)估不合理或者經(jīng)營(yíng)不當(dāng)造成的；一種是出現(xiàn)了難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，比如服務(wù)需求量由于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目被分流、服務(wù)價(jià)格調(diào)整等。從梳理情況來看，大多數(shù)PPP項(xiàng)目失敗是由于各種非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成收益難以覆蓋成本。

除了經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政治不可抗力，地方政府的決策也可能會(huì)成為社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)來源。PPP模式中社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施，但頂層設(shè)計(jì)仍由地方政府控制，地方政府的決策失誤就會(huì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。

在風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)上，筆者認(rèn)為，在收益保障方面的設(shè)計(jì)要優(yōu)于風(fēng)險(xiǎn)分配的安排。提高社會(huì)資本收益主要途徑有三種：降低社會(huì)資本的初期資金投入、增加項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入以及降低成本。

但對(duì)于PPP參與方的風(fēng)險(xiǎn)分配如何實(shí)施，目前的政策安排仍存在模糊性，尤其是涉及到地方政府行為可能帶給社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)，似乎有回避之嫌。

筆者梳理了涉及到PPP項(xiàng)目社會(huì)資本與政府方風(fēng)險(xiǎn)分配的細(xì)節(jié)，主要文件包括《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文）、《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金113號(hào)文）、《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》以及今年5月份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。

其中，“76號(hào)文”指出對(duì)于PPP項(xiàng)目的參與方，應(yīng)按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)；在此規(guī)定之上，后續(xù)的“財(cái)金113號(hào)文”又增加了“不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”，但不可抗力風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容尚待明確。

多數(shù)文件表達(dá)是一種允許的態(tài)度，此種承諾是否一定可行存在疑問，對(duì)于社會(huì)資本可能面對(duì)的最低需求低于預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)依然沒有明確的解決方案。

在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，雖然地方政府與社會(huì)資本屬于合作關(guān)系，但在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提供中，地方政府要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，這又客觀造成政府與社會(huì)資本之間關(guān)系的不對(duì)等。鑒于此，地方政府的決策可以保證社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)收益，也可能產(chǎn)生反作用。

目前的風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)計(jì)，對(duì)地方政府行為可能帶來的社會(huì)資本收益不達(dá)預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，并沒有明確的解決方案。如何避免地方政府決策變化給社會(huì)資本可能造成的風(fēng)險(xiǎn)以及如何在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)保證社會(huì)資本的權(quán)益，這是社會(huì)資本最需要解決的疑問。

只有打消了社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂，才能進(jìn)一步推動(dòng)PPP在基建和公共服務(wù)領(lǐng)域大步前進(jìn)。

（作者為民生證券研究院首席債券分析師）