每經編輯 每經記者 徐杰 發(fā)自浙江溫州    

每經記者 徐杰 發(fā)自浙江溫州

再過幾天，被稱為“全國首部金融地方性法規(guī)”的《溫州市民間融資管理條例》（以下簡稱《條例》）及《實施細則》就要正式實施了。溫州作為中國金融綜合改革試驗區(qū)及民間資本最為活躍的地區(qū)之一，條例的實施意味著溫州民間融資監(jiān)管邁出了重要一步。

2月20日，針對上述《條例》的出臺過程中所涉及的民間借貸利率、備案制和企業(yè)融資等市場普遍關注的焦點問題，全程參與上述《條例》制定的主要負責人之一、溫州市金改領導小組辦公室副主任余謙接受了《每日經濟新聞》記者的采訪。

余謙指出，《條例》的重點是要規(guī)范培育三種民間融資主體，即民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務企業(yè)和民間融資公共服務機構，“對民間借貸進行適當的干預和監(jiān)管”。

送審稿上報前已修改8次

2012年3月28日，國務院第197次常務會議決定設立溫州市金融綜合改革試驗區(qū)，并通過《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區(qū)總體方案》，并確定了十二項主要任務。

其中，第一條即明確規(guī)范發(fā)展民間融資，要求制定規(guī)范民間融資的管理辦法，建立民間融資備案管理制度，建立健全民間融資監(jiān)測體系。同時，第十二條明確建立金融綜合改革風險防范機制，清晰界定地方金融管理的職責邊界，強化和落實地方政府處置金融風險和維護地方金融穩(wěn)定的責任。

余謙對此表示，規(guī)范與引導民間融資行為，建立一種制度，是國務院賦予的重要任務，作為溫州金改的重頭戲，其一大意義就是，首次以法規(guī)形式規(guī)范了民間融資的行為，彌補了國內對民間融資管理立法的空白，厘清中央與地方在民間融資管理方面的職責邊界。

另外，相對于一般的地方性法規(guī)，上述《條例》出臺時間大為縮短。余謙稱，按照地方性立法需要，從立法計劃開始，一般需要3年左右的時間，但這部法規(guī)前后只用了一年半多時間。

余謙介紹，2012年3月份被批復試驗區(qū)，4月份啟動，8月份開始進行課題招標，8月份由浙江大學法學院中標，經過前期多次調研、征求意見以及專家座談，條例就開始進入立法程序。

余謙回憶，溫州在形成向浙江省上報的送審稿前，已經改過了8次，涉及100多條條款，最后修改表決通過時，只剩下50多條，“當時是有多少先寫進去，再在省級審議層面審議它的可行性、操作性”。

余謙表示，上述《條例》是一部地方性法規(guī)，只適用于溫州市行政區(qū)域內的民間融資及其監(jiān)督管理。實際上，這部法規(guī)屬省級地方性法規(guī)，起點比較高，由省長擔任溫州市金融改革綜合試驗區(qū)領導小組組長。

余謙稱，一般的立法程序是由下而上，但這部法規(guī)整個立法過程，屬于自上而下和自下而上的互動。從一開始，條例就得到了全國人大、法制辦、一行三會等專業(yè)部委的指導和浙江省人大、法制辦、財經委、金融辦等相關部門的直接參與，頂層設計與底層創(chuàng)新互動結合，這也是浙江省人大立法的創(chuàng)新。

地下錢莊成監(jiān)管重點

值得關注的是，上述《條例》首次明確要求民間借貸要采取備案制度，民間借貸屬于私人領域的交易行為。

《條例》規(guī)定，“單筆借款金額三百萬元以上的”、“累計借款余額一千萬元以上的”，“出借人累計三十人以上的”，“這些都強制要求備案”，余謙稱,如果符合強制備案條件的，又沒有到監(jiān)管部門備案，一旦被發(fā)現，就會從嚴查處和打擊。

余謙稱，強制性備案主要針對的對象是專業(yè)從事民間融資的機構和專業(yè)從事民間融資的個人，包括典當行、擔保公司、投資公司、專業(yè)資金掮客等，“這些機構管住了，溫州民間金融秩序就更穩(wěn)定了。”

余謙表示，整個法規(guī)做了正向鼓勵和反向約束兩方面的制度設計。正向鼓勵包括：處理民間融資糾紛時，備案的材料可以作為證明力較高的證據；國家機關處理涉嫌非法集資、非法證券活動、非法經營等案件時，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據。

反向約束包括應備案而沒有備案的，或提供虛假備案材料的，由地方金融管理部門責令限期改正；逾期不改正的，予以公示；情節(jié)嚴重的，對個人和單位處以一定數額的罰款。

余謙指出，《條例》的重點是要規(guī)范培育三種民間融資主體，即民間資金管理企業(yè)、民間融資信息服務企業(yè)和民間融資公共服務機構，“對民間借貸進行適當的干預和監(jiān)管”。

值得關注的是，除了對地下錢莊進行重點監(jiān)管外，溫州目前正在構建民間借貸活動的征信系統(tǒng)。

余謙稱，民間借貸當事人將履約情況報送備案，履約信息將納入民間融資征信系統(tǒng)。溫州目前正在升級溫州民間借貸登記服務中心現有的系統(tǒng)，形成“民間借貸登記與備案管理系統(tǒng)”，構建起民間借貸活動的征信系統(tǒng)，此后將與溫州非現場監(jiān)管系統(tǒng)的數據進行整合，實現數據共享。依托民間借貸備案制度的實施，可以逐步建立起民間融資信用系統(tǒng)，彌補當前民間融資征信體系的不足。

避談非法集資

耐人尋味的是，作為全國首部金融地方性法規(guī)，上述《條例》對“非法集資”為何避而未談？這也引發(fā)較大的市場爭議。

余謙解釋稱，根據國家《關于取締非法金融機構和非法金融業(yè)務活動中有關問題的通知》等相關規(guī)定，非法集資已有定義，只要同時符合上述規(guī)定中未經有關部門依法批準、承諾在一定期限內給出資人還本付息、向社會不特定的對象籌集資金、以合法形式掩蓋其非法集資的實質等四個條件的，構成了非法集資。

余謙表示，雖然上述《條例》中未特別強調定義非法集資，但反過來，民間借貸行為的備案制可以防止產生非法集資。當然，涉眾的，借款金額累計超過1000萬元的等集資行為，備案了也并不能說明就不存在非法集資的情況。

對于民間利率的規(guī)定，在《條例》征求意見稿中，明確了“年利48%的高利貸紅線條款，不過，最終通過的條款中，這一條未寫入《條例》。

余謙解釋稱，通過的《條例》中未對借貸利率上限做特別規(guī)定，而是表述為“國家有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這主要是為未來利率市場化預留空間。

余謙介紹，國家對民間借貸利率的規(guī)定，目前主要依據最高人民法院1991年8月13日發(fā)布的 《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》中，最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍 （包括利率本數）。超過這個限度的，超出部分的利息不予保護。目前，銀行個人貸款年利率在6%左右，4倍也就是年息24%左右。

余謙認為，利率設定屬國家金融政策，作為地方性法規(guī)的《條例》并不能與之有沖突。同時，民間借貸在溫州有悠久的歷史，有許多約定俗成的東西，因此，既要做到吻合國家法規(guī)，同時又不傷害社會自發(fā)形成的約定。

解決“兩多兩難”問題

一方面，據最新統(tǒng)計數據顯示，截至2013年末，溫州市銀行業(yè)金融機構本外幣各項存款余額8095億元，貸款余額7263億元；另一方面，溫州又因企業(yè)缺錢而被關注。余謙稱，這主要是緣于融資結構的矛盾。

針對企業(yè)融資，上述《條例》設計了定向債券融資和定向集合資金，“相當于為溫州的民營企業(yè)融資增加了兩條渠道”。

余謙說，定向債券融資，通俗地講就是企業(yè)可直接向民間發(fā)債融資，而目前的企業(yè)發(fā)債，投資對象只能是機構投資者；定向集合資金，類似于目前其他地方已有的私募股權基金。

余謙表示，這些方式不僅可以解決中小企業(yè)及項目融資中存在的“短貸長用、短投長占”等問題，也可以為民間小資本和企業(yè)生產經營資金搭建對接的平臺，暢通社會投融資渠道，解決溫州民間資本的“兩多兩難”問題。

余謙同時明確，并不是所有的企業(yè)想發(fā)債就發(fā)債，對于需要融資的企業(yè)而言，必須經過股改，同時所募集的項目是好項目。他透露，溫州目前正在大力引進資本人才，下一步計劃做大溫州的金融產業(yè)。

對于上述《條例》在實施過程中，需要克服哪些困難和障礙？余謙表示，盡管上述《條例》設計了定向債券融資和定向集合資金，但企業(yè)的融資成本仍需要進一步降低。同時要讓借貸雙方能夠理解，實施《條例》并不是來管他們，而是更好地保護他們的借貸關系。

另外，據溫州市2014年《政府工作報告》指出，今年將深化金融綜合改革。著力完善資本市場體系，支持企業(yè)通過多層次資本市場擴大直接融資，探索開展小額貸款公司發(fā)行優(yōu)先股試點。實施普惠金融工程，抓好小微金融服務中心建設，探索發(fā)展互聯網金融。鼓勵金融機構創(chuàng)新推出符合市場需求的利率市場化產品。構建社區(qū)銀行體系，籌建民營銀行，引進證券、保險和政策性金融機構等。