每經編輯 徐有俊    

◎徐有俊（申銀萬國證券研究所宏觀經濟分析師）

自今年1月7日寧夏召開“兩會”以來，2014年全國地方政府“兩會”陸續(xù)拉開大幕。通過對已經發(fā)布和媒體公開報道的地方工作報告的研究，我們發(fā)現(xiàn)，今年地方政府將工作重點放在空氣治理、生態(tài)保護、民生保障、地方政府債務、淘汰落后產能等方面。

【2014年主要目標增速變化】

地方政府的經濟增速、固定資產投資、消費增長目標，均比去年實際有所下調。這是對“十二五”經濟增速下臺階的銜接，反映了未來經濟發(fā)展面臨勞動力成本等約束。

增長目標下調西高東低階梯分布

·目標增速為何下調

2014年全國經濟目標平均增速較2013年降低了1個百分點，東部地區(qū)經濟增速調低幅度小于中西部地區(qū)經濟下調幅度。其中，東部地區(qū)平均降低0.45個百分點；中部地區(qū)平均降低1.42個百分點，主要受到吉林和黑龍江兩省大幅下調經濟增速帶動所致；西部地區(qū)平均降低1.25個百分點。

從已經公布的28地方2014年目標經濟增速看，廣東目標上調0.5個百分點至8.5%；有6個地方經濟目標與去年持平，包括東部的上海和浙江，中部的江西和湖北，西部的新疆和西藏；其他21個地方的目標均比2013年有不同程度的降低，呈現(xiàn)西高東低分布格局。

筆者認為，關于地方經濟目標增速下調主要有以下幾方面原因：

首先，中央組織部印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，明確規(guī)定今后對地方黨政領導班子和干部的各類考察標準，其核心就是不能僅僅將各個地區(qū)的GDP和經濟增速作為政績評價的主要指標，而應把質量、效益和經濟的可持續(xù)發(fā)展、民生改善、社會和諧進步、生態(tài)文明建設、黨建等作為考核評價的重要內容，并加大對資源消耗、環(huán)境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重，總體上更加重視對科技創(chuàng)新、教育文化、勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核。

中央對地方政府考核目標改進，取消對經濟增長率排名考核，轉向發(fā)展質量、發(fā)展方式和發(fā)展后勁的綜合考核指標，對地方考核由量向質轉變，使得地方政府降低了對經濟快速發(fā)展的沖動。

其次，地方政府在經濟發(fā)展過程中注重將長期和短期結合、成果和成本對照、質和量納入到政績中。注重從長期利于經濟發(fā)展的角度考慮，改變過去地方政府在任期內為了強化經濟增長，大幅提高杠桿進行負債經營，以高投入、高能耗、高污染搞了很多重復建設和“政績工程”的做法，減少資源浪費，通過去杠桿去產能增強經濟發(fā)展的可持續(xù)性。

最后，地方政府調低經濟增長目標，是對“十二五”增速下臺階的銜接，反映了未來經濟發(fā)展面臨勞動力成本等約束。這適應了當前國內外經濟形勢的變化，體現(xiàn)了“穩(wěn)中求進”的總基調。

·2013年東部完成最好

從各地2013年的實際經濟增速和地方“兩會”制定的目標增速比較看，16個地方沒有完成2013年的經濟增速目標，15個地方完成2013年度制定的經濟增長目標。平均實際完成增速低于平均目標增速0.61個百分點。

整體看，東部地區(qū)實際完成增速與制定目標增速的差值要小于西部和中部地區(qū)。東中西部地區(qū)實際經濟增速平均比目標增速分別低0.03個百分點、1.01個百分點和0.73個百分點。其中，吉林、黑龍江和內蒙古實際經濟增長大幅低于其目標增速，分別降低了3.7個百分點、3.0個百分點和3.0個百分點，為了更好地與經濟發(fā)展情況相銜接，2014年這三個地方下調目標經濟增速的幅度也是最大的。

從經濟目標的完成情況看，天津、廣東、安徽完成情況較好，其實際經濟增速分別比目標高出0.5個百分點、0.5個百分點和0.4個百分點。

整體看，各地經濟增長趨緩，上漲的幅度和空間都相對較小，經濟下行的壓力較大。

·2014年更關注結構調整

從2014年各地制定的經濟發(fā)展目標來看，已不再追求過高的經濟目標，更加關注經濟結構調整和轉型、改善民生等。

2014年各地GDP預期目標均值為9.66%，最高的是貴州和西藏，分別為12.5%和12.0%，最低的是北京和上海，分別為7.5%和7.5%。2012年和2013年各地GDP預期目標平均值分別為11.2%和10.6%，2014年GDP預期目標比2012年和2013年則進一步回落。

從中東西分地區(qū)看，各地政府制定的2014年的GDP增長目標呈現(xiàn)“西高東低、階梯分布趨勢”格局，東部省市的GDP增速平均為8.8%，中部地區(qū)平均GDP增速為9.1%，西部地區(qū)的平均GDP增速為10.7%。

CPI平均目標值3.6%

2013年全年物價漲幅2.6%，在產能過剩、需求不足以及外圍大宗商品價格上漲乏力的背景下，通貨膨脹壓力不大，其波動主要取決于基數(shù)效應和食品價格波動。預計2014年CPI為2.7%左右，和2013年基本持平?？紤]到今年仍面臨著大宗商品走勢不確定、輸入性通脹壓力增大等多種因素，地方“兩會”高度重視對今年物價的調控。

從地方兩會制定的2014年CPI目標值看，各地對今年物價漲幅主要定為3.5%和4%兩檔，西部地區(qū)在設定目標上有較大彈性，東中部除了北京和湖北目標物價漲幅為4%外，其他地方物價目標漲幅均為3.5%；西部地區(qū)的陜西、西藏、廣西、青海、新疆今年物價目標漲幅為4%，其他西部地方則制定了3.5%的物價目標漲幅。

各地方政府大力完善主要由市場決定價格的價格運行機制，健全居民用水、用電、用氣階梯式價格制度，穩(wěn)步推進藥品、醫(yī)療、教育、交通等公用公益事業(yè)價格改革。增大對困難群眾的基本生活價格補貼，確保低收入居民日常生活不因物價上漲而受影響，全面推進保供應、抓流通、重監(jiān)管、穩(wěn)預期等各項工作，保持物價總水平基本穩(wěn)定。

固定資產投資增速全面大幅下調

·2013年與2014年目標增速

與2013年相比，已公布的地方“兩會”數(shù)據(jù)表明今年全國平均固定資產增長目標下調1.81個百分點。東部地區(qū)平均下調0.43個百分點；中部地區(qū)平均下調2.17個百分點；西部地區(qū)平均下調2.50個百分點。

24個代表性的省市區(qū)中，上調目標的3個省市 （天津、廣東和云南），下調目標的15個地方，6個地方目標與上年持平。其中，寧夏、吉林、貴州、新疆、甘肅的下調幅度較大，都超過5個百分點。

·2013年實際增速和目標增速

從2013年各地固定資產投資實際增速和地方“兩會”制定的目標增速比較看。河北、黑龍江、遼寧、寧夏和陜西未完成外，各省市均達到固定資產投資預定目標。其中，遼寧和黑龍江實際完成大幅低于目標，實際完成分別比目標降低4.6個百分點和6.0個百分點。廣東、湖北、青海、云南和西藏分別高出目標3.3個百分點、5.8個百分點、5.3個百分點、4.4個百分點和10個百分點。

整體看，東部地區(qū)實際平均固定資產投資增速比目標提高0.43個百分點；中部地區(qū)實際平均固定資產投資增速比目標提高0.3個百分點；西部地區(qū)實際平均固定資產投資增速比目標提高2.2個百分點。

中部地區(qū)的實際完成與預期目標差值要小于西部和東部地區(qū)。西部、東部和中部地區(qū)平均實際投資增速比平均目標增速分別高出9.75個百分點、8.21個百分點和5.21個百分點。

·西部地區(qū)目標增速下調較大

2014年已公布數(shù)據(jù)顯示，除了少數(shù)地方未下調投資增速外，其他地方均不同程度地下調了目標投資增速，全國平均投資增速為19.6%。

與2013年各地方實際投資增速比較看，2014年西部地區(qū)固定資產投資目標增速下調幅度比較大，東中部則相對下調幅度不大。

東部地區(qū)平均目標投資增速比2013年實際增速降低0.77個百分點，中部地區(qū)平均目標投資增速比2013年實際增速降低2.47個百分點；西部地區(qū)平均目標投資增速比2013年實際增速降低4.72個百分點。

其中，貴州、寧夏、湖北、新疆、甘肅和青海今年目標增速相對2013年的實際增速下調幅度較大，下調幅度均達到了5個百分點。

社會消費品零售總額增速略有降低

·2014年目標增速下滑

從可得數(shù)據(jù)看，今年社會零售增速目標均較2013年出現(xiàn)不同程度的下滑，總體降低了1.78個百分點。其中，東部地區(qū)平均降低1.25個百分點；中部地區(qū)平均降低1.67個百分點；西部地區(qū)平均降低2.25個百分點。

·壓縮“三公消費”帶動下滑

從2013年各地實際社會消費品零售總額增速和地方“兩會”預期目標增速比較看，除天津實際目標與上年持平外，其他地方都沒有完成目標。

全國平均實際社會消費品零售總額增速比2013年目標降低1.65個百分點，這主要和去年壓縮“三公消費”相關，帶動了社會零售增速的下滑。

東中西部平均實際增速比平均目標增速分別低0.98個百分點、1.58個百分點和2.19個百分點。

·增速出現(xiàn)分化

2014各地社會消費品零售總額增速目標與2013年的實際社會消費品零售總額增速出現(xiàn)分化，但整體的變化幅度不大。

東部地區(qū)的廣東和福建分別比2013年實際社零消費增速提高了0.8個百分點和0.3個百分點；中部地區(qū)河南和湖北分別比2013年實際社零消費增速提高了0.2個百分點和0.2個百分點；西部地區(qū)的陜西、廣西、內蒙古和新疆分別比2013年實際社零消費增速提高了1.2個百分點、0.7個百分點、0.2個百分點和0.6個百分點。

【2014年政策重點】

一、加強空氣污染治理，增強生態(tài)環(huán)境保護二、加快新型城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展三、著力改善民生，提升保障力度四、淘汰落后和過剩產能，促進企業(yè)升級和轉型五、健全債務管理制度，建立風險預警機制

加強空氣污染治理增強生態(tài)環(huán)境保護

隨著工業(yè)生產的步伐加快，空氣質量問題成為大家關注的焦點。今年多個地方政府工作報告中都提及了空氣污染治理，增強生態(tài)環(huán)境保護。

造成霧霾污染主要來源包括各種污染源向空氣中直接釋放的細顆粒物，如煙塵、粉塵、揚塵；以及部分具有化學活性的污染物在空氣中發(fā)生反應后生成的細顆粒物，如汽車尾氣、工業(yè)生產、日常發(fā)電等。

PM2.5指標首次在2012年全國“兩會”報告中被提及，但是一直沒有以約束性指標寫入地方政府工作報告中。近來，我國多個城市發(fā)生大面積、長時間霧霾污染現(xiàn)象，主要是因為空氣中的細顆粒物濃度超標，造成了環(huán)境惡化增強、人體不適加劇等狀況發(fā)生。

今年地方政府增大了對空氣質量的治理，部分地方還提出了明確的約束性目標，例如北京的政府工作報告中就提出了今年二氧化碳排放量下降2.5%以上，細顆粒物年均濃度下降5%左右。

此前，環(huán)保部對不同城市的具體情況提出了相對應目標，首要大氣污染物超標不超過15%的城市，力爭2015年達標；超標15%以上、30%以下的城市，力爭2020年達標；超標30%以上的城市，要制定中長期達標計劃，力爭到2030年全國所有城市達到空氣質量二級標準。此次，多個地方政府工作報告中提出加強對空氣治理正是呼應以上目標。

加快新型城鎮(zhèn)化建設促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略已經上升為國家戰(zhàn)略層面，新型城鎮(zhèn)化建設將成為帶動我國經濟發(fā)展的新動力。

新型城鎮(zhèn)化的實質是實現(xiàn)產業(yè)、居住地以及生活方式的三個轉變。城鎮(zhèn)化載體是城鎮(zhèn)，但又不簡單等同于造城。

中國過去的城鎮(zhèn)化可以歸結為東部的城鎮(zhèn)化、大城市的城鎮(zhèn)化、工業(yè)推動的城鎮(zhèn)化、就業(yè)的城鎮(zhèn)化，是一種半拉子城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的提出主要是解決過去城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

由于新型城鎮(zhèn)化更加強調市民化，更加強調以人為本，這使得新型城鎮(zhèn)化本身集目的、手段、過程于一體。目的是進城農民市民化、城鄉(xiāng)一體化以及基本公共服務均等化，手段是新型城鎮(zhèn)化。地方政府報告中也對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑進行了闡述。

著力改善民生提升保障力度

經濟發(fā)展只是一個手段，最終目標是要改善民生，提升社會保障力度。民生問題已成為我國經濟發(fā)展的出發(fā)點和立足點。改善民生和加強保障力度已成為各地政府2014年重要工作之一。

此前，中央經濟工作會議重點提到了就業(yè)、住房保障和生態(tài)，筆者認為民生工作是新一屆政府的重中之重，保持財政支出的結構也主要集中在民生方面。

地方政府工作報告提出了要切實關注民生問題，提出要努力解決好群眾生活的基本問題，主要集中在住房、收入分配、社會保障、醫(yī)療改革、就業(yè)教育、食品安全等方面。強調要促進收入分配的合理化；加強社會保障體系的覆蓋范圍；妥善解決困難群眾的住房問題，加快保障房建設和舊城改造；擴大公立醫(yī)院綜合改革試點，扶持民營醫(yī)療機構發(fā)展；提高農產品質量和食品安全水平等舉措。

淘汰落后和過剩產能促進企業(yè)升級和轉型

淘汰落后產能和化解產能過剩，促進經濟轉型成為諸多地方政府今年的工作重點。此前，國務院出臺了 《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》、《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，要力保提前一年完成“十二五”期間工業(yè)行業(yè)淘汰落后產能目標任務。

此外，工信部和財政部還向國務院報送2014年工業(yè)行業(yè)淘汰落后和過剩產能目標計劃，將煉鐵、煉鋼、焦炭等15個工業(yè)行業(yè)作為今年重點淘汰落后和過剩產能。

當前已經進入“十二五”的下半場，環(huán)保指標能否完成，成為衡量“十二五”規(guī)劃成敗的關鍵。在地方政府考核目標中也加入了環(huán)保指標，這對于地方政府淘汰落后產能和過剩產能將起到積極的推動作用。

健全債務管理制度建立風險預警機制

中央經濟工作會議上，地方債務問題被提高到重要高度，單列作為2014年的重點任務之一。

解決地方債務問題，會議提出兩方面舉措：

第一是源頭規(guī)范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。此前地方債務審計已經摸清地方債務總量及結構，在此基礎上實現(xiàn)對存量的監(jiān)控。新增債務嚴格舉債程序，預計一般性支出以及公益性支出嚴禁通過發(fā)債融資，對舉債的項目收益、信息披露等要嚴格，實現(xiàn)對增量債務的控制。

第二，明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。通過考核制度的改革，實現(xiàn)誰舉債誰負責的機制，對地方政府過度融資行為進行約束。