◎劉明德（德國柏林自由大學博士）

審計署近日公布我國各級政府的債務審計結(jié)果，截至2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%，低于國際上60%的負債率控制標準參考值。截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.8萬億元，負有擔保責任的債務2.6萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.3萬億元。

若按照審計署的說法，當前中國各級政府的債務屬于可控范圍，但是如果地方債在爾后10年間以每年15％的增速激增，那么，到2023年6月底，地方政府債務將達到42.48萬億元，若以7％的利息計算，到那時候，一年所需的利息開支便是3萬億元?？梢姡胤絺糁塾谖磥?，那便是一件很嚴重的事情。因此，地方債的解決實在迫在眉睫。

解決地方債有不同的藥方，在此筆者不揣簡陋，建議中央政府依據(jù)不同地方政府的財政能力給予不同程度的減免，理由如下：

一、促使地方政府將各自債務陽光化、透明化。地方政府的賬面?zhèn)鶆赵谶@幾年快速攀升，根據(jù)《上海證券報》的分析，地方政府性債務結(jié)構(gòu)可分為兩部分：一是可以公開數(shù)據(jù)的顯性債務，主要包括財政部代發(fā)地方債、城投債、平臺貸、信托等；二是難以公開數(shù)據(jù)的隱性債務，包括墊資施工、BT項目、發(fā)行理財產(chǎn)品、私募等隱性債務。由于中央政府不斷出臺政策限制地方政府舉債，這便導致地方政府為了籌資發(fā)展出越來越多樣化、隱蔽化的融資工具，其結(jié)果便是推升了地方政府的舉債成本，從而提高了其債務風險。其實中央政府可以一方面推動加強債務管理和監(jiān)督；另一方面特赦地方債，但前提是，地方政府必須把自己的所有債務陽光化、透明化。換言之，債務不公開就無法得到減免。

二、抑制地方政府對土地財政的依賴，從而降低房價。止不住的房價已經(jīng)成了國人胸口永遠的痛。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年11月全國70個大中城市里，北上廣深的房價同比上漲20%以上；廈門、南京、西安、武漢等26個城市同比上漲10%以上，70個城市有69個同比上漲。

房價上漲的原因很多，但地方政府因缺錢而賣地也會推動房價上漲。在現(xiàn)有財政體制之下，地方事多而錢少，土地出讓金又劃歸地方政府，加大加快土地資源的出讓便成為地方政府主要的開源之道，與土地相關的收益成為地方財政的重要收入，其比重在有些地方甚至超過一半，于是就出現(xiàn)了地方政府的賣地收入不斷創(chuàng)紀錄的情形。

根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的2013年城市土地出讓金額的數(shù)據(jù)顯示，上海、北京、廣州、深圳四個一線城市的賣地總收入超過5166億元，同比漲幅達63.69%。其中，上海在2013年的賣地收入2262億元，比起2012年的991億元，漲幅達到128%。由于地方政府的資金需求沒有上限，故而土地出讓仍將是地方政府的重要財源，房價仍將上漲。

如果中央政府能夠減免地方政府債務，那么，地方政府的債務負擔便能減輕，土地財政的需求就能減少，土地成本降低之后，“國五條”、“穗六條”、“滬七條”等調(diào)控措施才能顯現(xiàn)效果。

三、避免地方債務違約。根據(jù)審計署公布的結(jié)果，雖然目前地方債的風險仍處于可控范圍，但是其風險不能輕視。由于地方債務至今尚未公開透明，因此，地方債真正的風險在于隱藏、轉(zhuǎn)移和不受監(jiān)督，以至于中央政府和地方政府都可能低估了風險，于是，地方政府的債務不斷膨脹，一旦有一天土地收益明顯減少、經(jīng)濟增長放緩，到了舉新債也還不了舊債的時候，地方的金融系統(tǒng)可能瞬間出現(xiàn)明斯基時刻（MinskyMoment），而且，這種情形可能不只出現(xiàn)在一兩個地方，到那時候，整個經(jīng)濟運行難免受到影響。

為了避免地方政府陷入債務的惡性循環(huán)，中央政府應該盡早解決地方債務難題，而其方式之一便是全額或部分免除個別地方政府的債務。

四、降低地方政府的融資成本，普惠當?shù)匕傩铡ｋm然在地方政府負有償還責任的10.8萬億元債務中，有86.77%用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設等與經(jīng)濟發(fā)展和民生工程相關的項目，但是，我國仍處于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的進程當中，這就意味著地方政府舉債建設仍無法避免，未來十年地方政府債務仍將持續(xù)成長，地方政府的融資成本可能不斷上升。目前，地方政府向銀行貸款年利率在7%以內(nèi)還可接受，但是其他融資工具，諸如融資租賃或信托資金的利率則超過10%，這一部分舉債若太多，則會把地方政府帶入債務泥潭而無法脫身。因此，如果中央政府可以攬下地方政府債務，至少是部分債務，那么，地方政府的債務減輕之后，債務利息和融資成本便都可以降低，地方居民跟著受惠。

五、免除財政困難地區(qū)債務，促進區(qū)域平衡。由于現(xiàn)行財政體制的關系，地方與地方之間財力非常不平衡，這種安排不利于實現(xiàn)社會的公平與正義。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，這些財政困難地區(qū)，若不免除其債務，很可能排擠當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保業(yè)務支出而有害當?shù)孛裆?，使得區(qū)域發(fā)展更加不均衡。

六、建立官員任期責任制，抑制地方政府舉債沖動。眾所周知，地方債的一個重要成因是以GDP論地方官員的政績，于是，地方政府官員上任伊始，通過招商引資、加大公共建設，從而以高GDP取勝，但高GDP的結(jié)果通常也是高負債。由于各級政府官員任期結(jié)束之后，債務并沒有帶走而是留了下來。如果留下的債務過多，這就限制了下一屆政府的財政空間。然而，債務是否應該由下一屆政府來承擔？相反的，制造債務的上一屆官員不但不用為債務負責反而可以升官，這種情形雖然不正義卻比較普遍。為了糾正這種偏差，宜建立任期債務責任制，例如當年財政赤字不能超過前三年GDP平均數(shù)的1%~3％（財政能力佳者可達3％,差者則在1％以內(nèi)）；但在建立該制度之前，宜普遍減免地方債。

由于中央政府所掌握的龐大資源和稅收能力，外債很少（至2013年9月末，外債余額為8229.18億美元），且外匯儲備高達3.66萬億美元，理論上，由中央政府一肩扛起地方債務應該沒有太大問題。著眼于未來，筆者認為應改革目前稅制，重新分配財源事權，提高地方自有財源，才能減少地方負債；至于地方債的全免或部分免，中央政府應設定在某一時點之前的債務才納入；也不是一次性免除，而是在接受中央政府的財政監(jiān)督下分5~10年免除，最后要制定公共債務法，明確規(guī)定各級政府的舉債上限，使從上到下有法可依，公開透明，給各級地方政府一個全新的開始。