馮海寧

如果你在湖南邵陽城區(qū)違章停車，立馬就會有一群市容監(jiān)督員“包圍”過來，并開出一張10元罰單。8月17日，記者赴邵陽調(diào)查，根據(jù)邵陽市城管局翻印的 《市容環(huán)境監(jiān)督員執(zhí)法手冊》，市容監(jiān)督員的罰金將上繳給區(qū)財(cái)政，及時結(jié)算后，其中80%將返還獎勵給監(jiān)督員本人。

（8月21日《瀟湘晨報》）

前有深圳“城管外包”，今有邵陽“城管委托”。這兩類現(xiàn)象折射出兩個問題：一方面是當(dāng)前城市行政執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，需要借助社會力量治理城市違法行為；另一方面是行政執(zhí)法權(quán)“外包”和“委托”之后，不僅有可能被濫用，而且也涉嫌違反《行政處罰法》，必須及時糾正。

邵陽市城管局稱，市容監(jiān)督員開具罰單是一種執(zhí)法委托關(guān)系。不可否認(rèn)，《行政處罰法》第十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。而第十九條規(guī)定受委托組織必須符合三個條件。但根據(jù)這幾個條件，“城管外包”和 “城管委托”似乎都不符合要求。

第一個條件是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。以邵陽“城管委托”為例，行政執(zhí)法權(quán)委托給了臨時招聘人員，并非是依法成立的事業(yè)組織；第二條是“具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員”。臨時招聘人員是否熟悉相關(guān)法律法規(guī)是個大大的問號。只從第一條來說，“城管委托”就不合法。

然而，不僅邵陽把行政執(zhí)法權(quán)委托給臨時聘請的 “市容監(jiān)督員”，而且僅湖南就有株洲、湘潭等地同樣如此?？梢?，不少城市管理者是“法盲”或者假裝“法盲”，而這既可能給城市、給政府的臉上“抹黑”，也可能讓公民權(quán)利處于不公正的甚至危險的境地。

“城管外包”和“城管委托”的實(shí)質(zhì)是，讓本該嚴(yán)肅、公正、被監(jiān)督的行政執(zhí)法權(quán)“商品化”、“社會化”了。如果說深圳“城管外包”是一種變相“拍賣”或者“出租”行政執(zhí)法權(quán)的話，顯然，邵陽“城管委托”就是一種變相“批發(fā)”或者“出售”行政執(zhí)法權(quán)，后者甚至比前者更惡劣。

深圳“城管外包”被美化為“購買公共服務(wù)”，即政府要花錢；而邵陽 “城管委托”，政府還有20%的提成。在筆者看來，行政執(zhí)法權(quán)不同于其他公共服務(wù)和商品，是不能買賣和提成的——買賣和提成，盡管能降低政府成本、增加執(zhí)法力量甚至實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”，但卻讓法律和地方政府喪失了公信力。

我們的城市的確不可缺少市容監(jiān)督員，但市容監(jiān)督員應(yīng)該是廣大市民，而不應(yīng)該是臨時執(zhí)法人員。更重要的是，市容監(jiān)督員監(jiān)督的對象應(yīng)該是政府執(zhí)法部門，而不應(yīng)該是普通市民。也就是說，雇傭市容監(jiān)督員來執(zhí)法，不只是歪曲了市容監(jiān)督員的定義，還讓政府執(zhí)法部門逃脫了監(jiān)督。

邵陽“城管委托”很容易讓人聯(lián)想到兩個案例：一是深圳 “城管外包”后，被曝出黑社會人員成為城管協(xié)管員。另一個案例是重慶秀山縣一 “摩的”司機(jī)被臨時執(zhí)法人員處罰，他成為臨時執(zhí)法人員后就 “報復(fù)”了對方。筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法權(quán)關(guān)系重大，不能隨意讓臨時工或臨時監(jiān)督員執(zhí)法，否則問題很多。

無論是“城管委托”還是“城管外包”，或是城管大量聘用臨時執(zhí)法人員，理由都是人手不足。顯然，這一理由無法讓人信服，如果衛(wèi)生部門管衛(wèi)生，公安部門管交通，環(huán)保部門管環(huán)保，工商部門管攤販……城管工作責(zé)任明確后，根本不用委托或外包，甚至城管部門存在的意義都有待討論。即使需要強(qiáng)化城管工作，該充實(shí)的是警察隊(duì)伍，而非“壯大”城管執(zhí)法力量。

據(jù)悉，邵陽市政府法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，監(jiān)督員沒有執(zhí)法權(quán)，開罰單是不合適的，將會與城管部門進(jìn)行銜接了解。輿論質(zhì)疑之后，邵陽“城管委托”的做法很有可能被糾正。但在筆者看來，需要糾正的不僅是政府“批發(fā)”行政執(zhí)法權(quán)，而且還需要提升地方人大和有關(guān)方面的監(jiān)督力，比如地方人大對《行政處罰法》的執(zhí)行和政府的城管工作的監(jiān)督。