劉煜輝  （社科院金融所中國經(jīng)濟(jì)評價(jià)中心主任）

        為應(yīng)對金融危機(jī)，2008年底，中國政府宣布了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，隨后，地方政府積極推出了在未來幾年投資逾30萬億的多項(xiàng)計(jì)劃。這些遠(yuǎn)非空想的白日夢。一段時間內(nèi)，中央政府允許甚至鼓勵地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。盡管中國法律禁止銀行直接貸款給政府機(jī)構(gòu)，但是地方政府建立了大約8000家投資公司，銀行向這些實(shí)體的放貸歸入“企業(yè)貸款”。

        目前已無法準(zhǔn)確地算出地方政府投資機(jī)構(gòu)籌集的資金數(shù)額。據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿1月份接受采訪時披露，2009年地方政府的投融資平臺借貸5萬億。

        中央政府對于平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)顯然已經(jīng)高度警覺，銀行監(jiān)管部門已經(jīng)下令放緩向地方投資工具發(fā)放貸款，城投債等其他市場融資工具已經(jīng)實(shí)質(zhì)性叫停。盡管在中國推進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府通過這樣的平臺進(jìn)行融資有其內(nèi)在必然性，但地方政府融資平臺無節(jié)制膨脹本質(zhì)上是一個體制問題，需要高度關(guān)注其產(chǎn)生的宏觀風(fēng)險(xiǎn)。

融資膨脹是政府職能問題

        地方政府融資膨脹的原因，本質(zhì)上是個政府職能問題，是個政府激勵問題，不宜過分強(qiáng)調(diào)所謂地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對等，造成了地方政府財(cái)政困難而不得不另謀財(cái)路，如平臺貸款、土地財(cái)政等。

        從宏觀視角看，每年地方政府花的錢夠多的了。2008年地方預(yù)算內(nèi)收入4.92萬億，2009年可能高達(dá)到5.5萬億，預(yù)算外收入2008年是5600億，2009年應(yīng)該在6000億以上，此外，每年轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模都在6000億以上，再加上土地出讓金在2009年高達(dá)創(chuàng)紀(jì)錄的1.6萬億，以及地方國企貢獻(xiàn)的幾千億利潤，2009年地方政府能夠獲取的收入高達(dá)8~9萬億，這相當(dāng)于國民收入的1/4，一個經(jīng)濟(jì)體1/4以上的錢都給政府花，還不夠嗎？

        但是，正常的民生保障還是嚴(yán)重不足。只能有一點(diǎn)，政府所承擔(dān)的公共職能以外的事務(wù)太多了。這樣的政府本質(zhì)上還是一個經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，而非現(xiàn)代社會的公共職能型政府。如果這個沒轉(zhuǎn)變過來，政府拿再多的錢也是不夠花。

        現(xiàn)在的政府激勵依然是GDP、是稅收，中央派下來的事權(quán)（特別是民生相關(guān)的事權(quán)）肯定會放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)之后來考慮，所有的資源肯定是先滿足激勵導(dǎo)向的方向，政府也是理性人。舉個例子，保障房是4萬億刺激計(jì)劃中唯一沒有按期完成的項(xiàng)目，完成計(jì)劃不足30%，是地方政府錢不夠嗎？光平臺貸款去年就增加了3.8萬億，是沒有激勵。

        如果政府激勵機(jī)制沒有大的變化，即便是中央更多地承擔(dān)一些事權(quán)，也是枉然，這不是問題的癥結(jié)。

債務(wù)膨脹導(dǎo)致宏觀風(fēng)險(xiǎn)

        現(xiàn)在大家大多從微觀償付上來看地方融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然從微觀機(jī)制看，現(xiàn)在大多數(shù)平臺貸款未來的償付，很大程度要依靠項(xiàng)目完成后配套的土地價(jià)格上升和房地產(chǎn)開發(fā)成功，但是因?yàn)橹袊姆康禺a(chǎn)尚未經(jīng)歷過一個完整的周期，未來的波動必定會對信貸的償付帶來影響。當(dāng)然在現(xiàn)行體制下，平臺信貸都是隱含政府兜底的，本級財(cái)政失去償付能力，上一級政府一定會兜底。銀行也堅(jiān)信這一點(diǎn)，所以敢于給地方政府的融資平臺大規(guī)模投放信貸。銀行是很聰明的，深諳我們這個經(jīng)濟(jì)體制的奧妙。

        其實(shí)，我認(rèn)為大家所講的微觀償付風(fēng)險(xiǎn)，可能不是平臺貸款的大問題，由于政府債務(wù)膨脹所導(dǎo)致的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，才是問題的關(guān)鍵所在。

        我所受的經(jīng)濟(jì)學(xué)訓(xùn)練都是這樣告訴我的，政府舉債擴(kuò)張的最終負(fù)擔(dān)還是攤在老百姓頭上，因?yàn)槲磥矶愘M(fèi)將要增加，企業(yè)創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營困難；投資意愿下降，就業(yè)就有問題；然后收入就有問題，整個經(jīng)濟(jì)的投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)會進(jìn)一步的扭曲。當(dāng)然，反轉(zhuǎn)過來也會摧毀微觀償付的基礎(chǔ)，收入增長緩慢，地價(jià)和房價(jià)的持續(xù)上漲就會有問題。

        所以我們可以看到，宏觀和微觀最終將會在邏輯上統(tǒng)一。因?yàn)榈貎r(jià)和房價(jià)要長期的可持續(xù)上升，必須有賴于政府從經(jīng)濟(jì)中有效退出來，轉(zhuǎn)變職能，回歸服務(wù)者的本位，從而激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的活力，讓他們自己來創(chuàng)造財(cái)富。這樣基于家庭收入和財(cái)富增長的地價(jià)和房價(jià)才能持久。而基于政府財(cái)政和信貸擴(kuò)張推動房價(jià)和地價(jià)上漲，遲早會與收入購買力的增長脫節(jié)而成為泡沫。

陽光化和市場化控制風(fēng)險(xiǎn)

        有效控制地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的方式，是陽光化和市場化。

        這樣地方政府不是憑權(quán)利去拿錢或是憑權(quán)利去換錢，而是作為一個陽光的主體（有自己公開透明的資產(chǎn)負(fù)債表的經(jīng)濟(jì)主體）進(jìn)入市場去融資，用周小川行長的話說這叫“開前門”。這便有個風(fēng)險(xiǎn)大小的問題，有個資金價(jià)格的問題。簡單說，就是拿錢的代價(jià)要能夠充分體現(xiàn)對長期風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償。要讓市場力量來約束地方政府所內(nèi)涵的體制性投資和信貸的沖動。

        中國正處于城市化和工業(yè)化加速階段，未來五到十年期間，各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模浩大，地方政府融資需求的確十分巨大，迫切需要一個市場化約束方式。

        在解決財(cái)政分權(quán)下的體制性矛盾、規(guī)范中央與地方之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家“市政債券”、“產(chǎn)業(yè)投資基金”等地方政府的融資經(jīng)驗(yàn)，建立規(guī)范化和市場化的地方政府融資渠道，應(yīng)該及早提上議事日程。



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